摘 要：民辦高校規范化辦學行業監督制度是指以民辦高等教育行業組織為監督主體，以有關的法律法規和政策及行業規范為依據，對民辦高校的辦學目標、辦學過程和辦學質量評價的合法性、規范化進行監督的組織機構系統和行為規范體系。我國民辦高校規范化辦學監督制度的發展大致經歷了萌發階段、快速發展階段和初步建立三個階段。政府監督民辦高校規范化辦學的現實缺陷、民辦高校內部監督制度的缺失和民辦高校規范化發展的實際需要呼喚民辦高校規范化辦學行業監督制度。
關鍵詞：民辦高校規范化辦學行業監督監督制度
我國民辦高校發展過程中，政府及相關職能部門始終是監督其規范發展的最主要力量。但在市場經濟體制中，政府的使命決定其對民辦高校的監督不能實現“無縫對接”，加之民辦高校必須盈利才能生存的現實需求及其內部監督制度的缺失導致許多民辦高校出現辦學行為失范等問題。解決上述問題、促進民辦高校健康持續發展，呼喚建立民辦高校規范化辦學行業監督制度。
何謂民辦高校規范化辦學行業監督制度
（一）何謂民辦高校規范化辦學
所謂“規范化”，即事物合乎一定的規定、標準并把規定和標準內化為自身特征的過程。教育規范從層次劃分有宏觀、中觀和微觀的教育規范。宏觀教育規范指的是管理一個國家的教育規范；中觀教育規范指的是管理一個地區和國家某一個方面的教育規范；微觀教育規范指的是管理教育行政機構和學校內部的教育規范[1]。據此，所謂民辦高校規范化辦學，可以理解為民辦高校舉辦者依照教育規律和法律規范指導和調節自身辦學行為，從而使辦學行為符合教育規律及相關規范和標準，以保證民辦高校教育目標及國家高等教育目的實現的辦學過程。
（二）什么是民辦高校規范化辦學行業監督制度
監督比較容易理解，其基本語義是監察與督促。關于“制度”，學者們對它的界定莫衷一是。制度經濟學家諾斯認為，制度是調節人類行為的準則，通過某種組織而形成的規章、法規、規則等為正式制度；風俗習慣、倫理道德、信仰信念等社會行為規范為非正式制度[2]。羅爾斯認為“制度是一種公開的規范體系”[3]。斯賓塞將制度視為“履行社會功能的機構”[4]。綜合各家言論，我們把民辦高校規范化辦學監督制度界定為對民辦高校規范化辦學履行檢察與監督功能的組織機構系統和行為規范體系。
民辦高校規范化辦學行業監督制度是指以民辦高等教育行業組織為監督主體，以有關的法律法規和政策及行業規范為依據，對民辦高校的辦學目標、辦學過程和辦學質量評價的合法性、規范化進行監督的組織機構系統和行為規范體系。民辦高校規范化辦學監督制度是一個制度系統，如果我們把國家和政府層面的監督制度視為宏觀監督制度，各民辦高校內部監督制度視為微觀監督制度的話，那么，民辦高校規范化辦學的行業監督制度則是民辦高等教育行業組織在以政府監督為基礎、以其他社會監督為輔助的條件下，充分發揮行業組織自身職能和作用，監督民辦高校依照國家法律、法規、政策和行業規范及民辦高校內部制度等規范化辦學的中觀監督制度。
民辦高校規范化辦學監督制度變遷
（一）民辦高校規范化辦學監督制度變遷
我國民辦高校規范化辦學監督制度的發展大致經歷了萌發階段、快速發展階段和初步建立3個階段。
1.1978年～1992年，民辦高校規范化辦學監督制度萌發階段
20世紀80年代后，我國開始了民辦高等教育改革探索。這些實踐探索為民辦高校規范化辦學監督制度的發展奠定了實踐基礎。1984年，海淀走讀大學正式成立，它是第一所國家承認學歷的民辦高校。繼海淀走讀大學后，以北京自修大學、中華社會大學為代表的民辦高校相繼發展起來。改革開放后的中國民辦高等教育開始萌芽。
經過一段時間民辦高等教育的實踐探索，國家相關部門相繼出臺了一系列法律、法規和政策確立民辦高等教育的地位，規范其辦學行為。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是我國民辦高等教育立法開始啟動的標志。《憲法》明確規定“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”；第一次在國家根本大法中對社會力量辦學作出原則規定；確立了民辦高等教育的合法地位，為民辦高等教育的規范化發展奠定法律基礎。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學”“鼓勵各民主黨派、人民團體、社會組織、離退休干部和知識分子、集體經濟單位和個人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極自愿地為發展教育事業貢獻力量”。這肯定了民辦高等教育在教育體制改革中的重要地位和作用。1987年7月，國家教委發布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》對民辦高校的性質、辦學主體、辦學原則、學校設置、人員聘任、招生、畢業、學校的收入和投資及財務管理等進行了規定。這是我國改革開放后第一個較全面規范民辦學校辦學行為的法規性文件，自此我國民辦高校進入了依法辦學的軌道。
改革開放后，中國民辦高等教育重新萌發。但由于這一時期整個中國民辦高等教育還在復蘇期，相關法規只對民辦高等教育的性質、地位和規范化辦學作了最基本的規定，民辦高校規范化辦學監督制度的發展還處于探索萌發階段。
2.1992年～2002年，民辦高校規范化辦學監督制度迅速發展階段
1992年以后，我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的形勢為民辦高等教育發展的合法性奠定了根本的制度基礎。在此基礎上，民辦高校規范化辦學監督制度得以迅速發展。
1993年，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》指出，“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”“加快教育法制建設，建立和完善執法監督系統，逐步走上依法治教的軌道”“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”,提出的“共同辦學”體制及“依法治教”和“加強管理的方針”對民辦高校規范化辦學監督制度的發展起到了巨大的促進作用。
同年，國家教委頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》明確指出，“民辦高等學校是我國高等教育事業的組成部分”“民辦高等學校應遵守國家的法律、法規，接受政府的管理、監督、檢查、評估和審計”“民辦高等學校不得以營利為辦學宗旨”,從“設置標準”“設置申請”“評議審批”“管理”“變更與調整”等方面對民辦高校的設置條件、校舍、辦學層級、申請和審批程序、管理體制、教師聘任、學生招生和畢業、辦學職權等規范化辦學的若干方面進行了更為明晰和具體的規定，為民辦高校依法辦學奠定了堅實的基礎。另外，《民辦高等學校設置暫行規定》還初步開始對民辦高校內部管理體制進行規制。文件規定民辦高校在申請籌辦時需要報送學校章程、“實行董事會制度的學校，還須報董事會章程和董事長、董事名單”“民辦高等學校校長的任免，須報省級教育行政部門核準”。之后，國家又相繼出臺了《國家教委關于社會力量舉辦非學歷高等教育機構名稱問題的批復》《關于近期全國高等學校設置審批工作的意見》《關于民辦學校向社會籌集資金問題的通知》等一系列具體政策。這些政策對民辦高校的教學管理、校名規范、資金籌措、招生規范等進行了規制，對規范民辦高等教育秩序、保障民辦高校健康發展起到了很大作用。1996年，國家教委又出臺《關于加強社會力量辦學管理工作的通知》和《關于社會力量辦學管理經費問題的意見》。這些文件對政府的職責、民辦學校的審批、財產及財務管理、權利和義務及內部管理體制等作了規定。
1997年8月，國務院頒布《社會力量辦學條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》從民辦教育的基本原則、行政管理體制、民辦教育機構的設立、教學管理、財產與財務管理、機構的變更與解散、政府的保障與扶持、法律責任等幾個方面對民辦高校辦學規范化進行了規制。另外，《條例》在《民辦高等學校設置暫行規定》的基礎上還就民辦高校內部管理體制進行了更為明晰的規定，提出“教育機構可以設立校董會。校董會提出校長或者主要行政負責人的人選，決定教育機構發展、經費籌措、經費預算決算等重大事項”，并對董事會成員的資格、推選和任免等作出基本規定。《條例》是我國第一個專門針對民辦教育的行政法規，對我國民辦高校規范化辦學有著里程碑式的意義。但它“著重對投資體制進行了規范，至于具有深層次影響的民辦教育地位、辦學體制、學校產權、教育行政部門的管理權限與范圍等問題并沒有加以明確”[5]。繼《條例》頒布之后，出臺的《高等教育法》規定，“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估”，這為民辦高校規范化辦學監督制度的進一步發展打下了基礎。
這一階段民辦高校規范化辦學監督制度迅速發展。首先，從數量方面看，與民辦高校規范化辦學有關的法規和政策迅速增加并從法律的高度確立了民辦教育機構在教育體系中的合法性；其次，從民辦高校規范化辦學監督制度的內容規定上看，已從單純鼓勵社會力量辦學，逐漸在審批和教育市場運作規范化等方面不斷加強對民辦高等教育的規范化管理，對民辦高校規范化辦學的某些具體問題有了進一步的規定。不可回避的是民辦高校規范化辦學的監督制度還很不完善。這一階段的政策、法規只是初步緩解了民辦高等教育的發展與缺少專門民辦高等教育法律法規的矛盾，許多具體問題由于階段性原因尚未得到解決，規范、指導民辦高等教育規范化辦學的監督制度體系還未形成。
3.2002年至今，民辦高校規范化辦學監督制度體系初步建立階段
2002年，我國制定《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)，以此為標志，我國民辦高校規范化辦學監督制度體系初步建立。《民辦教育促進法》規定“教育行政部門及有關部門應當對民辦學校的教育教學工作、教師培訓工作進行指導。教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，促進提高辦學質量；組織或者委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量，并將評估結果向社會公布”。相較《條例》，《民辦教育促進法》對民辦高校內部管理體制進行了更具體的規定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構”，董事會“參照同級同類公辦學校校長任職的條件聘任校長”，并對董事會的人員構成和資格、董事會和校長的職責進行了詳細規制。2004年3月，國務院頒布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，進一步細化了《民辦教育促進法》。2004年和2005年又針對民辦學校比較突出的財務問題相繼出臺了《民間非營利組織會計制度》和《民辦教育收費管理暫行辦法》，規范了民辦教育機構的收費行為。2006年12月，國務院辦公廳下發《關于加強民辦高校規范管理，引導民辦高等教育健康發展的通知》，教育部聯合中組部下發了《關于加強民辦高等學校黨的建設工作的若干意見》，對民辦高校辦學中的資產、招生、管理、教學等方面作出具體規定。2007年，教育部出臺了專門針對民辦高校規范化辦學問題的《民辦高等學校辦學管理若干規定》，在《民辦教育促進法》的基礎上對民辦高校的辦學行為作了進一步的規范；規定“建立對民辦高校的督導制度”，提出由省級教育行政部門向民辦高校委派督導專員，并界定了督導專員“依法監督學校貫徹執行有關法律、法規、政策的情況；監督、引導學校的辦學方向、辦學行為和辦學質量”的職責，這是規范民辦高校辦學行為、完善民辦高校管理機制、引導民辦高校健康發展的又一項重要舉措。2008年開始實行的《獨立學院設置和管理辦法》規定“省級教育行政部門應當按照國家有關規定，加強對獨立學院的督導和年檢工作，對獨立學院的辦學質量進行監控”。
這一階段，以《民辦教育促進法》《民辦高等學校辦學管理若干規定》為代表的一系列法律法規對民辦高校規范化辦學的政府宏觀監督制度和民辦高校內部微觀監督制度進行了規定，民辦高校規范化辦學監督制度發展達到了新的高度，規范其辦學的監督制度初步形成。
（二）民辦高校規范化辦學監督制度變遷分析
1.政府宏觀監督制度是民辦高校規范化辦學監督制度最重要的組成部分
從民辦高校規范化辦學監督制度變遷中我們可以看到，我國民辦高校規范化辦學監督制度變遷主要是強制性變遷，政府始終是制度變遷的主導因素并且是監督民辦高校規范化辦學的最主要和強勢的主體；國家和各級政府及其職能部門制定的法律、法規和政策是監督民辦高校規范化辦學最重要的行為規范。政府往往運用行政手段，通過行政許可、備案制度、評估與公示及行政處罰的方式對涉及民辦高校的性質、辦學目標、辦學資格、辦學條件、招生、畢業等問題進行監督。現實中，政府既是民辦高校規范化辦學監督制度體系的制定者，也是民辦高校規范化辦學的直接監督者、保障者。
然而，我國目前現行法律、法規和政策并未明確界定政府對民辦高校行使監督的權力界限，造成政府職能部門在實際監督中的困難。例如，《民辦教育促進法》雖規定民辦學校應在章程中規定出資人是否要求取得“合理回報”，但對“合理回報”沒有清楚的規定。另外，政府行政機關在行使監督權力時有其自身的局限性。即使在法律有明確規定的情況下，其監督也難以完全到位，或者是出現過猶不及的情形。因此，政府職能部門在民辦高校監管的實踐中往往存在“過度監管”“放棄監管”“隨意監管”等問題。隨著我國市場經濟和政治體制改革的深入，政府必然從民辦高校的發展中逐漸淡出，從直接行政管理轉向間接宏觀調控。
2.民辦高校內部規范化辦學監督制度亟待建立和完善
相對于政府宏觀的監督制度，微觀民辦高校內部規范化辦學監督制度更是亟待建立、完善。目前，我國民辦高校內部主要實行董事會領導下的校長負責制，其內部由董事會和校長以及全體教職員工共同管理。董事會的主要職責是確定和規劃民辦高校發展的重大事項，是決策機構；校長則是董事會決策的執行者，具體負責學校的日常管理和教學科研，擁有最高行政管理權。但《民辦教育促進法》和《民辦高等學校辦學管理若干規定》等現行的法律法規、政策規定并沒有明確民辦高校內部的監督制度；民辦高校由于各種原因，實踐中也沒有設立監督制度。民辦高校內部有決策制度、行政管理制度，而沒有監督制度的管理體制，這既不符合組織治理的一般規律，更不利于規范化辦學的實際需要，必然導致其辦學失范等種種問題。
民辦高校規范化辦學呼喚行業監督制度
政府宏觀監督不力及退出直接監管的趨勢和民辦高校內部監督制度缺失的現實呼喚能夠解決上述問題的監督制度。其最佳策略就是建立中觀民辦高校規范化辦學行業監督制度。通過建立政府和民辦高校的緩沖地帶—民辦高校規范化辦學行業監督制度來彌補政府宏觀直接監督不足的弊端；利用民辦高等教育行業組織的職能優勢預防和監督民辦高校辦學失范行為，督促、幫助其建立和完善內部監督制度。
這是因為，首先，民辦高等教育行業組織與民辦高校間更直接的委托代理關系可以降低監督成本。一般來說，同一地域的民辦高校之間甚為熟悉，它們有幾乎相同的利益相關者，對自身公共資源的狀況也頗為了解，這使得民辦高校間易于形成共識，并在行業自律規范得到民辦高校普遍認同后形成相互監督，從而降低政府監督成本。其次，民辦高等教育行業組織的專業優勢有助于科學監督。民辦高等教育行業組織內擁有一批富有專業知識的教育和管理專業人才，許多高等教育行業組織本身就是研究性組織。民辦高等教育行業組織既掌握教育和管理的專業理論和技能，又充分了解民辦高校發展的實踐狀況，更能以科學的態度和方法幫助民辦高校內部建立監督制度、自律發展；以研究向政府提供更準確的行業信息，來推進政府科學監督、解決監管錯位的問題。
民辦高校的規范化發展既是民辦高校得以生存的基本要素，也是政府實現民辦高等教育目標的主要訴求。在政府職能轉換和民辦高校健康發展需要的大背景下，必須盡快建立和完善我國民辦高等學校規范化辦學的行業監督制度，形成政府監督、行業監督和民辦高校內部監督的系統的規范化辦學監督制度體系，推進民辦高等教育健康發展。
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(作者單位:北京工業大學高等教育研究所)
[責任編輯:蔡桂蘭]