【摘 要】公共行政學(xué)的理論具有不同質(zhì)性,因此,公共行政學(xué)有著不同的研究途徑。本文從公共行政發(fā)展史的角度出發(fā),縱觀公共行政發(fā)展的脈絡(luò),了解公共行政的管理、政治和法律途徑,分析管理途徑和法律途徑的沖突,并設(shè)想在未來的治理中如何規(guī)制這些沖突。
【關(guān)鍵詞】公共行政;管理途徑;法律途徑
中圖分類號:D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)06-0248-01
1 公共行政發(fā)展的脈絡(luò)及三種研究途徑
1.1 公共行政發(fā)展的脈絡(luò)
目前,學(xué)術(shù)界對于公共行政的發(fā)展脈絡(luò)雖表述不同,但大體分為六個階段:第一階段是提出與創(chuàng)立時期。19世紀(jì)末,隨著資本主義矛盾的激化,行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。第二階段是行政學(xué)的正統(tǒng)時期。這一時期認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。第三階段是批判與轉(zhuǎn)變時期。國家開始對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行全面干預(yù),行政學(xué)也進(jìn)入了不斷深化改革的時期。第四階段是應(yīng)用與發(fā)展時期。20世紀(jì)60年代,科技的發(fā)展也為行政學(xué)的發(fā)展注入了新的活力。這一時期的行政學(xué)由純理論的研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究。第五階段是挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期。20世紀(jì)70年代,西方國家的經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”的困境。由美國青年行政學(xué)者發(fā)起的“新公共行政”運(yùn)動得到發(fā)揚(yáng)光大。第六階段是總結(jié)與探索時期。從20世紀(jì)80年代開始,公共行政學(xué)開始了對本學(xué)科歷史發(fā)展的回顧和反思。一場以“新公共管理運(yùn)動”為標(biāo)志的大幅度行政改革在美國等多個國家開展。此外,登哈特的“新公共服務(wù)理論”和羅森布魯姆的“多元公共行政觀”至今仍非常值得學(xué)術(shù)界的探討。
1.2 管理、政治、法律三種研究途徑
羅森布魯姆的“多元公共行政觀”認(rèn)為公共行政從來不是一個同質(zhì)的研究領(lǐng)域,它的研究途徑是多元的,這產(chǎn)生于公共行政的復(fù)雜性。長期以來,對公共行政領(lǐng)域的研究存在三種途徑,即管理、政治和法律。管理途徑管已經(jīng)發(fā)展成為傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑兩種思路。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點(diǎn),公共行政的意義在于追求效率、效能以及經(jīng)濟(jì)的最大化。新公共管理途徑的基本價值觀是強(qiáng)調(diào)成本——效益以及顧客的回應(yīng)性。這一途徑主要是改革原有的陳舊模式,以期改善公共部門的績效。公共行政的政治途徑所強(qiáng)調(diào)的價值觀是“代表性”、“政治回應(yīng)”、“責(zé)任”等。公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政看做特定環(huán)境中應(yīng)用法律和實(shí)施法律的活動。法律途徑的公共行政強(qiáng)調(diào)法治,這包含著以下四個方面的核心價值:“程序性正當(dāng)法律程序”、個人應(yīng)享有的實(shí)質(zhì)權(quán)利和法律的平等保護(hù)權(quán)、公平、誠實(shí)。
2 公共行政中管理途徑與法律途徑的沖突
在公共行政的三種視角中,管理視角和法律視角的價值觀最為相對,管理途徑強(qiáng)調(diào)效率,而法律途徑則強(qiáng)調(diào)公平,兩種途徑的沖突主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):
2.1 組織結(jié)構(gòu)方面的沖突
傳統(tǒng)管理途徑主張公共部門應(yīng)該采取官僚制組織結(jié)構(gòu),以專業(yè)化分工、統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)達(dá)到高效的目的。新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合組織內(nèi)部的各項(xiàng)行動并盡量地授權(quán)給各分工單位,組織結(jié)構(gòu)趨向于扁平化和自主性。而在法律的視野中,公共行政研究強(qiáng)調(diào)行使裁決功能的行政機(jī)構(gòu)必須有很大的獨(dú)立性,獨(dú)立于政府其他部門之外。
2.2 人事行政方面的沖突
管理途徑的人事行政主張人事工作應(yīng)促使效率、經(jīng)濟(jì)和管理效能的最大化。其假設(shè)是公共服務(wù)應(yīng)該非政治化,應(yīng)該像企業(yè)一樣運(yùn)作。而法律途徑則高度重視求職者的權(quán)利和自由,將公民與政府之間的憲法關(guān)系置于公共機(jī)構(gòu)雇傭關(guān)系之上,強(qiáng)調(diào)公平平等程序的必要和法律平等保護(hù)的需要。
2.3 預(yù)算和財政方面的沖突
傳統(tǒng)管理觀點(diǎn)嘗試發(fā)展一種預(yù)算途徑,來提升經(jīng)濟(jì)、管理效能的價值,尋求以預(yù)算來削弱浪費(fèi)的情況、強(qiáng)化對政府運(yùn)作的管理控制。新公共管理以市場力量為手段,特別強(qiáng)調(diào)績效和對顧客的回應(yīng),例如新績效預(yù)算。而法律途徑則試著去保護(hù)憲法的完整性和個人權(quán)利,確保人人在法律之下有同等的保障,以及改善程序正義及公平性。
2.4 政策分析與執(zhí)行評估的沖突
傳統(tǒng)管理觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的效率、效能及經(jīng)濟(jì),偏好政策執(zhí)行的評估技術(shù)并主張行政機(jī)關(guān)要控制調(diào)查過程。新公共管理主張政府應(yīng)該安排公共服務(wù)的提供,而不應(yīng)該自己直接提供服務(wù)。法律關(guān)注的焦點(diǎn)在于憲法的完整性、平等保護(hù)、公平、以及個體權(quán)利的保護(hù),主張向行政服務(wù)的接受者、行政管制的對象提供程序上的保障,以防止他們的權(quán)益受到損害。
3 公共行政中管理途徑與法律途徑?jīng)_突的規(guī)制
3.1 整合兩種研究途徑,進(jìn)行全面分析
羅森布魯姆曾經(jīng)說過,“盡管不同途徑的價值和主張是沖突的,但平衡各種矛盾和沖突正是公共行政藝術(shù)的精髓所在。”管理與法律所代表的價值對于公共行政而言同等重要,處于并列地位,單獨(dú)強(qiáng)調(diào)某種價值訴求都是片面的。這種價值訴求的沖突也從理論上表現(xiàn)了公共行政實(shí)踐中的困境。這里說的整合并不是融合兩者的矛盾,而是運(yùn)用兩種視角去全面的看待問題。
3.2 重視法律途徑的應(yīng)用
在以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中,管理途徑更加受到人們的重視和青睞。管理途徑強(qiáng)調(diào)行政理性、效率、效能和經(jīng)濟(jì)等工具理性的價值。不可否認(rèn),它對公共行政的貢獻(xiàn)是巨大的,但另一不可否認(rèn)的事實(shí)是管理途徑忽略了民主憲政的基本價值,忽視了公共行政在捍衛(wèi)這些基本價值方面的正當(dāng)角色。因此,在以后的治理實(shí)踐中要更加推崇將法律途徑納入研究的視角中,并強(qiáng)調(diào)“法律繼續(xù)為公共行政之核心議題”。
3.3 承認(rèn)其根本沖突,并以權(quán)變的思想去解決具體問題
行政管理者必須承認(rèn)兩者價值訴求的差異,不能盲目融合兩種截然不同的途徑。此外,管理途徑和法律途徑的并沒有高低之分,也不可能做出先后的價值排序,因而整合兩種途徑的有效方法還在于對每一種研究途徑的適用條件、背景作出更詳細(xì)的分析。以權(quán)變的思想即具體問題具體分析的思想去解決實(shí)際問題。例如羅森布魯姆在書中曾指出,當(dāng)涉及災(zāi)難的預(yù)防時,適合管理途徑的辦法;當(dāng)涉及平衡雙方當(dāng)事人利益時,適合法律途徑的分析。
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