王國強,鄧 珊
(1.廣州市白云城市建設投資有限公司，廣東 廣州 510405；
2.廣州理工學院，廣東 廣州 510540)
為解決工程建設項目審批手續多、周期長、辦理難等問題，國家及地方政府不斷推進審批制度“放管服”改革。自《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號)[1]和2019年國務院發布《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發〔2019〕11號)[2]以來，國家及地方政府積極優化部署，在統一審批流程、精簡審批環節、完善審批體系、強化監督管理以及加強組織實施等方面重點發力，技術審查與行政審批相分離，重點負責行政審批和監督，并根據工程建設實際情況動態優化工程審批制度，縮減辦理審批時間，2020年基本建成了全國統一的工程建設項目審批和管理體系。
隨著國家審批制度相關政策落地，建設單位如何適應新環境、新政策下的審批制度，加快辦理工程項目審批事項， 是現代項目管理中需要重點關注和開展的工作之一。
辦理審批事項工作包括報建前期策劃、開展技術審查、提交行政審批、獲取審批文件、開展工程建設相關工作等內容。雖然審批制度改革后，行政部門審批事項和時限均有縮減，但建設單位在不同階段辦理工程建設項目審批事項時還存在以下問題[3]：
(1)報建前期策劃：缺乏專業報批報建人員或者相關從業人員對審批規章制度不熟悉，項目前期策劃不充分，判斷審批事項辦理必要性及具體要求不符合相關規定，無法部分審批事項，導致項目無法正常推進，甚至爛尾或取消項目投資計劃。
(2)設計階段：未對規劃條件、項目周邊利益相關者以及專業部門意見進行深入研究和咨詢，設計成果無法滿足項目技術審查或專業部門意見要求，無法通過技術審查和審批，造成設計方案輪番修改、頻繁無效溝通，導致項目推進滯后或出現整改問題。
(3)提交行政審批申請時：辦理過程中不知如何準備申請資料或準備申請資料不符合相關規定，與相關部門的對接存在障礙，造成項目推進停滯，間接增加企業相關成本；
施工準備階段對于工程建設程序與工程審批事項的銜接不及時，或者遺漏辦理須審批事項，導致無法及時辦理下一環節審批事項，影響項目推進，增加工程建設成本。
(4)對于審批事項相關規定研究不足，致使方案在報批階段與實際落實時存在偏差，例如工程竣工成果與規劃指標、消防、環保等相關專業部門審批意見不一致，最后出現無法通過竣工驗收甚至無法投入使用等問題，造成經濟損失。
2.處理好與領導的關系。審計組作為審計機關派出的實施審計活動的基本單位，審計組長不能擅自行事，違規操作，越權答復，該請示和匯報的一定要請示匯報，不能擅自作主放掉一些問題。
辦理工程建設項目審批事項，本質是熟悉相關政策法規，做好工程建設程序與審批事項辦理的融合工作。深度熟悉審批事項本體及事項間關系，是做好報批報建工作的重點。
3.1 工程建設程序與審批及報批報建策劃工作
根據工程審批制度調整目前工程項目建設程序，由于工程建設(包括從立項到竣工驗收和公共設施接入服務)分為項目前期、設計、施工、竣工及移交運營五個階段，我們將工程建設項目審批流程主要劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段。辦理項目審批事項主要有審批制、備案制、告知承諾制三種形式。為確保項目的整體推進，需要同步開展供水、供電、燃氣、熱力、排水、通信等市政公用服務辦理。辦理和審批事項多集中于立項用地規劃許可和工程建設許可階段，此兩個階段重點是對建設單位設計方案及其成果的審核，因此需注重項目前期策劃和方案設計工作。建設單位首先要充分認識自身建設需求，充分研究并收集水、電、電信以及燃氣等接駁，項目涉及專業部門以及技術審查部門要求及意見，并作為方案設計輸入條件，確保項目方案符合相關法律法規及規則制度要求，為后續審批創造條件。[4]
按照投資模式和資金來源不同工程建設項目可分為政府投資和企業投資，辦理審批事項時，應予以區別：一是區別審批制度及流程，二是區別辦理事項及事項相關要求。兩種投資類型工程建設項目辦理審批事項時最大的區別主要集中于項目立項用地規劃許可階段。不同建設項目的規模和技術參數不同城市規定有差異，為簡化和優化審批流程，對項目采取分類審批，例如由于大、中、小型項目對應審批事項不同，消防設計審查需要根據建筑規模或者建筑類型選擇是辦理行政審批還是備案。這些都要求建設單位在開展報批報建工作前，十分熟悉當地審批制度、流程以及辦事指南。筆者對工程建設程序、審批流程階段以及市政公用服務、辦理部門以及審批形式進行整理，形成報批報建事項劃分清單表如下[2]：
表1 報批報建事項劃分清單表
鑒于目前各地審批制度改革進展及規定存在差異，辦理事項具體要求、辦理階段、辦理方式和辦理平臺等存在差異，報建主體需要在報批報建策劃時進一步對照審批部門的最新規定，熟悉新的政策減少審批事項、環節及時間等情況。報批報建負責人員應積極參加相關部門組織的政策宣講和業務培訓，做好新的改革措施和新的審批流程與自身工作的融合。例如目前根據規劃條件、總平面審查以及建設工程規劃許可證等對應分階段申請施工許可，縮短了施工許可申請周期，為施工單位開工建設和辦理銀行貸款等提供有效支撐。
隨著審批制度“放管服”改革深入推進，行政審批與技術審查相分離是大趨勢，技術審查一般包括政府集中采購專業審查機構或者由建設單位直接委托專業審查機構兩種形式。報批報建負責人員既要熟悉行政審批的具體要求，又要做好對應工作與技術審查要求的符合性。要形成報批報建的全過程管理思維，避免單獨、個別化的推進思維，需要對標建設項目的各階段審批流程圖和審批管理體系，抓住技術審查和行政審批主線，對其中“多工作合一”、并聯審批的辦理事項重點關注和研究。設計及技術咨詢工作須貫穿項目報批報建全過程。廣州市政府投資項目所采用的“聯審決策”機制強化了提前穩定方案、報批并聯審批路線，達到了方案及造價全過程整體可控，提高了后續審批的效率[5]，值得借鑒。
根據項目特點，結合審批流程要求，明確各階段須辦理事項及各事項時序關系，針對不同事項辦事指南、申請表單以及申報材料要求，整理審批事項辦理依據、辦理部門、辦理形式、辦理資料及其要求、提交資料形式及審批期限，確定內部負責人員以及相關配合單位職責后，形成報建清單表。審批制度改革仍在持續深化，需要梳理不同事項時序關系及其要求與審批事項間的關聯性，重點關注規劃、住建等專業部門以及專業審批部門針對同一事項的不同要求，提前做好對接和協調工作。例如確認在建工程規劃許可證面積核算及驗收策劃的計算依據是否一致，是否與最后的房地產面積測繪計算依據一致，如不一致將直接影響項目的建設指標確定、城市基礎設施配套費繳納以及租售等工作的開展。
目前的審批管理通用體系概括為“四個一”：一張藍圖、一個窗口、一張表單、一套機制。建設單位在辦理事項過程中要熟悉此通用體系：藍圖是項目規劃條件以及評估事項符合性的基礎性支撐；
窗口是辦理具體事項的平臺，包括政務服務窗口、政務服務網絡平臺以及專業部門網站等；
表單是統一的辦事指南和申報表格，主要作用是讓辦理人員熟悉辦理事項及其要求；
機制是建立健全工程建設項目審批配套制度，主要是明確部門職責，明晰工作規程，規范審批行為，確保審批各階段、各環節無縫銜接，是建設單位開展相關報批報建工作前務必掌握和熟悉的內容。[2]
建設單位應該適應審批制度改革后新的監管理念，注重審批后工作管理，務必符合相關審批事項，若在后續的“雙隨機、一公開”事項中被納入監管，或被納入失信聯合懲戒合作備忘錄，將對建設單位的信用評級及后續發展造成不良影響。因此，要做好項目建設方案以及設計成果與審批事項的符合性審查，結合報建清單表策劃報批報建工作，務必確保項目后期實施與審批事項要求相符。
按照策劃階段、報批階段、項目實施以及后反饋四個階段，形成全流程報批報建工作流程圖如圖1所示。[2,5]
圖1 全流程報批報建工作流程圖
3.2 全流程報批報建實施的重點工作
3.2.1 策劃階段重點工作
(1)明確報建主體，收集項目信息及涉及法律法規及審批事項辦理指南；
針對辦理事項，核對辦理指南，形成報建清單及資料要求；
委托專業單位進行報告編制或審查(如需)。(2)根據報建資料清單，提供相關政策、資料要求以及完成時間節點給相關負責人，做好過程跟蹤；
需要征詢相關內容專業部門或者利益相關者意見的，此階段進行溝通工作；
(3)注重內部審核，確保擬提交資料與建設單位需求、后期執行方案的一致性，以及是否實現了規范內的利益或效益最大化；
辦理事項重點成果內部審查合格后，征詢專業部門或利益相關者意見，實時溝通確保符合具體要求，需要開展技術審查的同步開展技術審查相關工作；
(4)按節點收集辦理事項資料，與辦理手冊對照確保符合相關要求，最后形成報建文件。
3.2.2 審批階段重點管理工作
(1)按要求選擇報送平臺，提交審批事項申請資料。(2)跟進平臺符合性審查，不符合審查要求，須及時溝通，需要補充資料或者重新報建的及時辦理，審查合格后即進入審批流程。(3)審批過程中，必要時與審批部門保持溝通，出現擬審批結果與擬報建內容不一致的，及時溝通原因并判斷是否需要調整或重新申請退案后重新報批，確保出現符合項目執行的審批結果；
水電等市政接駁點對項目實施和后續運營影響較大，需提前做好內部研究和過程溝通。(4)取得批復，一定要做好核對工作。一是核對取得文件是否與項目情況一致，二是核對審批成果是否與報送一致，不一致的及時溝通處理。(5)資料歸檔，形成紙質和電子文件，便于后期借閱和使用。
3.2.3 完成批復項目實施工作
(1)要確保項目的設計成果符合相關職能部門批復和專業部門給予的專業意見，報批報建人員要與設計人員、專項負責人員以及實際實施負責單位做好交底工作。(2)項目報批報建和具體實施人員，要在過程中針對審批事項進行過程跟蹤，出現未落實情況及時處理，因實際需要有調整的及時咨詢專業部門、辦理審批事項調整事宜；
此階段要尤其注意實施過程中出現的變更工作是否與審批要求一致，以免出現不一致因未及時調整影響項目后續推進。(3)完成項目建設和驗收。
3.2.4 項目實施后反饋工作
(1)根據項目報批報建和實際執行情況，過程執行對法律法規及事項規定的滿足性情況，確定是否實現了報批利益或者效益的最大化；
形成并完善報批報建總結，進入企業或者團隊項目工作知識庫；
(2)要對相關工作開展團隊學習，一是對相關法律法規和審批規定的學習，二是對工作過程中出現的重大問題和經驗進行學習，提升團隊能力。
在全過程報批報建的大流程下，針對具體辦理事項有細化的辦理流程，需要按照具體事項辦理指南開展具體報批報建工作。
報批報建是連接行政審批事項和工程項目建設的紐帶，報批報建相關工作能否得到落實和順利推進，重點是做好內外部溝通協調工作，協調工作包括事項辦理前、事項辦理以及事項辦理后三個階段。外部協調對象主要是事項辦理部門、技術審查部門以及項目利益相關方，重點在事項辦理前和事項辦理，一是定期學習政府相關規定和政策，參加職能部門政策宣講及培訓會，二是重點做好與技術審查和行政審批部門的溝通工作，提前將重點審批事項及要求作為輸入條件開展報批策劃、設計管理和項目實施，在報批報建過程中做好溝通協調。內部協調對象主要是內部項目參與人員及內部管理部門等，協調工作貫穿整個項目實施過程。首先是做好相關政策的內部學習，重點做好前期輸入條件對內部人員的分享，確保前期設計管理、辦理事項、施工過程及驗收得以落實，確保項目全過程報批報建工作符合相關審查和審批相關要求。
報批報建負責人員是辦理審批事項中連接政府審批部門和內部項目管理的中間人員，圍繞審批事項要求和報批成果的一致性開展溝通協調工作，確保溝通工作的及時性以及跨部門審批事項的無縫銜接。為確保項目報批報建溝通效率，針對部分建設單位缺乏專業報建人員或者偶然性開發的建設單位，建議適當采用中介服務，委托專業的代建單位或咨詢單位開展相關工作。
建設單位報批報建負責部門或人員應立足全過程項目管理，根據行政審批事項要求開展報批報建和溝通協作事宜，確保報批報建的審批節點符合項目建設工作節點，推進工程項目建設。
建設單位按照工程建設程序，將工程項目建設與工程項目審批事項報批報建工作相融合，企業內部須加強審批制度及其政策的學習，關注報批報建工作高效、規范化管理，依法依規辦理工程項目審批事項，加快項目順利推進，享受審批制度改革的紅利，適應新時代營商環境創建，更好地促進工程建設和企業發展。
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