劉偉明
2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》。根據該改革方案，國家金融監督管理總局在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。5月18日，國家金融監督管理總局正式掛牌。通過集中監管，全面、系統地維護金融消費者的合法權益，此舉順應當前國際金融消費者權益保護潮流，在我國金融消費者權益保護進程中具有劃時代的意義。
金融消費者權益保護的監管職責分工
現行金融監管體系內部，中國人民銀行和原銀保監會在共同遵從《中華人民共和國商業銀行法》的基礎上，分別依據《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）和《中華人民共和國銀行業監督管理法》對商業銀行進行依法監管。在銀行消費者權益保護領域，人民銀行和原銀保監會各自建立了一套較為齊全的銀行消費者權益保護行為監管體系。這兩套銀行消費者權益保護行為監管體系的特點及其區別和聯系主要體現在以下三個方面。
依據的審慎監管規則不同。人民銀行主要通過《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）來規范商業銀行提供產品和服務的行為，以保護銀行消費者的合法權益。原銀監會及銀保監會先后印發了多部有關銀行消費者權益保護的規范性文件，其中最具代表性的是原銀保監會于2019年出臺的《關于銀行保險機構加強消費者權益保護工作體制機制建設的指導意見》以及于2022年出臺的《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。這些規范性文件構成了銀保監會行為監管的主要制度依據。
監管范圍各有區別。中國人民銀行基于《中國人民銀行法》，在《實施辦法》中詳細規定了銀行消費者權益保護行為的監管范圍，重點關注營銷宣傳、消費者個人金融信息保護和金融消費爭議解決等領域。原銀保監會在《管理辦法》中則未界定具體的職責范圍。
機制與要求不盡相同。《實施辦法》要求銀行機構建立健全消費者權益保護的各項內控制度，以及能夠在各個業務環節有效落實金融消費者權益保護工作要求的全流程管控機制，并對金融消費者權益保護工作人員培訓、考核評價作了特別要求。與《管理辦法》中重點突出的工作機制與管理要求形成鮮明對比。《管理辦法》第九條至十九條從消費者權益保護審查機制等十一個方面，體現了原銀保監會對銀行消費者權益保護的行為監管要求。
金融消費者權益保護的監管新動向
中國人民銀行和原銀保監會有關銀行消費者權益保護的監管體系各具特色，在實際工作中存在著職責和權限交叉和重疊的問題。監管部門在實際工作中往往主要考慮本部門制定的規則，商業銀行在消費者權益保護工作中需要重復應對不同金融監管部門的合規性要求，組建國家金融監督管理總局統一履行金融行業的消費者權益保護職責，首次實現了銀行消費者權益保護的統一監管，有關銀行消費者權益保護監管預計將呈現出新的特點。
審慎監管的規則體系將被整合。從切實維護銀行消費者合法權益和有效提升行為監管質效理念出發，預計將系統整合現行以《實施辦法》為核心的人民銀行監管系統內的銀行消費者權益保護審慎監管規則體系和以《管理辦法》為主體的原銀保監會主導的銀行消費者權益保護審慎監管規則體系。但證監會有關投資者合法權益保護的監管規則具有一定的獨立性，在規則制定和適用的技術上也會體現出特殊性。
執法體系將進行結構性重整。金融消費者權益保護部門的主要執法內容應當包括擬定銀行消費者權益保護審慎監管規則體系、建立健全銀行消費者權益保護基本制度、推動完善銀行消費者權益保護體制機制建設、開展銀行消費者宣傳教育、調查處理損害銀行消費者權益案件、組織辦理銀行消費者投訴以及協調推進銀行消費者糾紛多元化解決機制等。
更加突出行為監管的合規性要求。金融行為監管是金融監管部門要求商業銀行等金融機構嚴格遵守其制定的與金融消費者權益保護相關的審慎監管規則，并對金融機構的服務行為和金融消費者的消費行為進行動態監管的過程。行為監管關注商業銀行是否遵循銀行消費者權益保護方面的審慎監管規則要求。在第五次全國金融工作會議之后，中國人民銀行和原銀保監會等金融監管部門就加強了對商業銀行消費者權益保護工作的監管力度，銀行消費者權益保護方面的罰單數量也明顯增多。隨著國家金融監督管理總局的成立，金融監管部門對商業銀行消費者權益保護工作的合規性要求將更加突出。
溝通與協調機制將進一步制度化。最高人民法院和中國人民銀行、原銀保監會曾于2019年11月聯合印發《關于全面推進金融糾紛多元化解機制建設的意見》，明確了人民法院與中國人民銀行及其分支機構和原銀保監會及其派出機構之間的職責與分工。該機制運行至今，對化解銀行消費者權益糾紛發揮了重要作用，但中國人民銀行和原銀保監會相關職責存在無法厘清的問題。隨著國家金融監督管理總局的成立，人民銀行將不再承擔銀行消費者權益保護職責，國家金融監督管理總局和最高人民法院之間預計將進一步健全應對消費者權益保護糾紛的溝通協調機制。
面臨的挑戰
審慎監管規則的修訂整合壓力。針對銀行消費者權益保護工作，中國人民銀行和原銀保監會基于不同的監管邏輯在各自的監管權限范圍內形成了較為系統的政策規范。在這些規范性文件當中，不少內容同時體現在中國人民銀行和原銀保監會的規定中。以銀行消費者權益保護審查機制為例，《實施辦法》第九條第一項和《管理辦法》第九條均對該機制進行了規定，但兩者對銀行消費者權益保護審查的設計機理和具體要求卻不完全相同。國家金融監督管理總局需要根據金融消費者權益保護工作目標，對上述同時在人民銀行和原銀保監會政策規范文件中存在的制度進行評估、修訂，形成契合新形勢下行為監管要求的銀行消費者權益保護審慎監管規則。
訴訟與輿情風險的壓力。銀行消費者權益保護工作涉及數量眾多、金融素養參差不齊的消費者。這些消費者因不滿商業銀行提供的服務和產品而產生糾紛時，往往會向金融監管部門投訴，當金融監管部門的處理結果對其不利時，消費者又往往會通過訴訟、舉報和信訪等方式維權，從而引發輿情風險。此前，針對金融消費者權益保護工作的訴訟與輿情風險分散于中國人民銀行、原銀保監會和證監會等不同部門，隨著國家金融監督管理總局的成立，如何平衡好銀行消費者的合理訴求，避免引發輿情風險也是一大挑戰。
監管理念、方式和手段的更新壓力。金融科技時代和“金融消費者主權時代”，商業銀行和消費者之間的關系已經發生了實質性的轉變，后者更希望自己獲得金融服務或產品的主動權。商業銀行必須緊跟消費者的需求而主動擴展服務的深度和廣度，由此也驅動金融監管部門不斷更新關于銀行消費者權益保護的監管理念、方式和手段。國家金融監督管理總局仍然面臨如何構建與機構監管和功能監管之間的制度性關系。例如，在事先預防銀行消費者糾紛方面，加強風險發現和預警能力，加強投訴數據分析和行為偏差監測體系的運用；
在事后解決銀行消費者糾紛方面，加強相關工作的主動性。
政策建議
加強政策的研究、宣傳和解釋工作。加強商業銀行行為監管基礎標準的研究和制定工作，檢視現行有關銀行消費者權益保護的審慎監管規則，在充分征求基層金融監管機構、商業銀行和社會公眾意見的基礎上進行整合；
加強調查研究工作，理順機構監管與功能監管的關系，形成制度化的流程和權責清單，并在監管工作中有效執行；
加強監管政策的系統解釋和宣傳工作，統一口徑、細化具體標準。
加強非現場監管工作。在統一監管評價體系的基礎上，以相關量化指標為準，引導商業銀行按月、按周上報相關數據，構建銀行消費者權益保護的非現場監管框架；
完善銀行消費者權益保護的監管數據系統，并與銀行消費者投訴、咨詢、舉報平臺以及金融消費糾紛調解平臺和人民法院調解平臺聯動，突出系統的分析、研判和行為風險預警功能；
進一步完善銀行消費者權益保護投訴、舉報機制，針對銀行消費者權益保護的熱點和難點問題定期組織研討和交流活動。
加強政策執行效果的評估工作。加大對商業銀行落實銀行消費者權益保護監管政策的現場檢查和處罰力度，確保銀行消費者權益保護監管政策真正落實到位；
加強銀行消費者權益保護監管政策執行效果的評估工作，通過引入律師事務所等獨立的第三方機構評估監管政策實施效果；
進一步提升法治化水平，在科學、清晰、務實的監管理念指引下，督促監管工作人員持續提升依法合規處理銀行消費者權益保護事務方面的工作能力。
健全與人民法院的橫向溝通機制。總結非訴第三方解決機制實施過程中的經驗教訓，依法厘清銀行消費者投訴、調解與訴訟的邊界關系并形成制度化的約束機制，繼續探索完善銀行消費者權益糾紛多元化解機制；
進一步健全橫向溝通聯系機制，定期就銀行消費者權益糾紛案件的處理與人民法院進行溝通和磋商；
針對個別案件向人民法院申請行使相關行政司法權，積極探索在銀行消費者權益糾紛案件中適用行政和解制度。
（作者單位：上海市協力﹝貴陽﹞
律師事務所）
責任編輯：楊生恒
ysh1917@163.com
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