[摘要]文章對《政府會計準則——基本準則》的框架體系和內容進行了邏輯分析，結合目前加強預算執行、提高財政透明度以及推動財政績效評價的要求，對當前我國政府會計改革雙體系存在的問題進行分析并提出建議。
[關鍵詞]政府會計；雙體系；財政透明度；財政績效；建議
[DOI]1013939/jcnkizgsc201718273
2015年10月，財政部公布了《政府會計準則——基本準則》（以下簡稱《基本準則》），并于2017年1月1日開始施行。《基本準則》的發布是我國政府會計改革中的里程碑事件，它不僅對政府公共受托責任的履行情況進行實時監督，而且為提高政府績效提供了合理渠道。《基本準則》規定政府會計由預算會計和財務會計構成，預算會計實行收付實現制，財務會計實行權責發生制，政府會計主體應編制決算報告和財務報告，分別反映政府預算執行情況和財務運行情況等方面的信息，雙報告、雙制度進一步形成了政府會計雙體系。
1當前我國政府會計改革雙體系存在的問題
11無法提供預算執行控制和完全成本的充分信息
《基本準則》出臺之前的政府會計實行預算會計制度，以預算為直接導向，以收付實現制為核算基礎。《基本準則》明確規定政府會計由預算會計和財務會計構成。財務會計將交易記錄的范圍擴展到了資產、負債與凈資產，從而提供了更加全面的成本信息。然而，預算執行控制所要求的信息類型——與撥款使用有關的信息以及完全成本的信息在政府會計中依然無法體現。
12無法實現財政績效管理中相關成本費用的準確追蹤
預算會計所實行的收付實現制確認基礎意味著收到或付出款項的時間為會計記錄款項金額的時間，這樣的操作方式成本低廉、實行簡單，但費用和收入的期間無法確保正確，從而很可能低估或高估財政績效。財務會計所實行的權責發生制有效地改善了這一點，它包含“費用”要素，有利于對政府部門的工程財務預算進行把握和控制。然而，這種雙核算基礎依然無法解決財政績效管理中成本費用準確追蹤和定位的問題。
13雙核算基礎的應用未達成共識
《基本準則》明確了政府會計改革的基點，財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式符合我國現在的國情。然而，在政府會計的實際業務活動中，財務會計和預算會計的核算基礎如何應用？如何在一個會計信息系統中既通過“資產、負債、凈資產、收入和費用”五個要素核算形成決算報告，又能通過“預算收入、預算支出、預算結余”三個要素形成財務報告？目前，會計理論界和實務界未能達成共識。
14政府會計信息化管理松弛
隨著社會主義市場經濟的發展，民主力量逐漸興起，公民對于知情權和監督權的要求越來越高，民主參政議政逐漸成為社會主流，政府會計有權利和義務做好會計信息化的規范工作，提高政府會計信息的透明度。政府會計體系的構建必須考慮民主力量，消除公民與政府部門之間的信息不對稱，提高政府披露信息的真實性、及時性、準確度和透明度，提高政府部門的公信力。然而從當前的情況來看，政府會計生成資料不夠規范，會計信息不夠公開。
2政府會計體系建設的建議
21發展獨立的政府成本會計
在過去，成本會計被看作一種將成本合理分配到特定的成本對象上的一種會計方法，為財務會計提供支持。而政府成本會計被認為提供有關政府活動的成本信息和數據，用來滿足各種管理決策信息需要。政府不僅要對產出和成果負責，還要對產出和成果所消耗的成本負責，發展獨立的政府成本會計可以有效促進政府的績效管理。
政府財務會計不能有效地替代成本會計，財務會計提供會計工作中的實際成本，評價政府績效尤其需要大量詳細的作業層面的成本信息，其中包括預期的未來成本，這些成本信息大多不會出現在財務會計的“費用”要素中。盡管財務會計為核算成本提供了非常好的框架基礎，但在精細度方面還需要更為專業的成本會計來提高。自2011年起，隨著經濟中低速增長的“新常態”的來臨，中國歷時約15年的財政收入超高速增長時代結束了，然而財政支出壓力卻有增無減。在這種情況下，發展獨立的政府成本會計對成本有效監督和管理有助于國家管控各個部門的成本費用。
22進一步完善政府財務報告的框架
依據目前政府公共管理理論和政府會計改革的要求，我國政府會計應增強受托責任的觀念、全面反映政府的職能范圍、明確公共管理的多元化目標，并按照不同目標對會計事項進行分類，合理地選擇會計主體，從多個角度對會計信息進行披露報告，從而滿足不同的利益相關者的需求。
在民主國家里，政府接受人民的委托行使權力、治理國家。為進一步完善政府財務報告的框架，確保政府嚴格履行受托責任，必須完善政府財政部門的審計監督，強調財務審計的重要性，加強對審計工作的重視程度，以提高政府財務報告和決算報告的公允程度和相關性，從而更好地幫助信息使用者實施決策。
23加強政府會計信息化建設
加強政府會計的信息化建設與政策和管理息息相關，應做好與建立政府會計體系有關的各種法律法規的制定工作，制定信息化條件下政府會計處置規則，加大教育力度，培養會計人員良好的法律意識。對違反安全操作、蓄意改動數據、故意失密泄密等違法行為制定嚴格的處罰條例，有效促進政府會計改革及信息化建設。此外，還應建立獨立于政府的外審制度，從而保證審計機關提供客觀公正的審計報告。
處理好政府會計的信息化建設，應當明確會計核算與報告編制的關系。財務報告以會計核算為基礎展開編制，是會計核算結果的反映，脫離了會計核算的財務報告，其真實性、可靠性和可檢驗性無法保證。從政府會計改革的發展方向來看，政府綜合財務報告的編制需要建立在規范的會計核算基礎上，并按照會計準則編制政府財務報表和政府合并財務報表。推進層次化改革，逐步實現財務會計的責權發生制。
24逐步推進政府會計改革
2015年10月財政部出臺了《基本準則》，規定了政府會計自2017年1月起實行雙軌模式，這種模式符合我國現實國情，但可能會存在一個較長的過渡期，因為我國行政事業單位的財務人員尚未具備以權責發生制管理公共部門財務的經驗，并且我國正在實施的中期財政規劃改革是以多年期的視角來規劃預算資源的分配。根據我國目前的狀況來看，我國較為適合以一種較為溫和的方式去實施改革，由于我國政府會計常年處于一種固定模式下，改革要想進行得徹底所面臨的阻力巨大，且會計基礎的改革想要一次到位實施起來較為困難，漸進式的改革可以給政府更多時間平衡成本和收益，對成本進行更好的控制和把握。
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