◆陳 韜 陳亦凡
生物經濟，指基于生物醫藥、生物信息、生物制造等技術，通過可持續的發展理念，圍繞生物產品與服務而形成的研發、生產、流通、消費、貿易等一切經濟活動的總和。生物經濟以美國于1999年頒布的13134號總統令《開發和推進生物基產品和生物能源》為問世標志，并被定義為繼農業經濟、工業經濟、數字經濟之后的第四種經濟形態。
隨著基因科技等技術革新的驅動，我國逐漸從生物醫藥產業過渡到生物經濟融合，并于2022年5月出臺國內首部生物經濟五年規劃——《“十四五”生物經濟發展規劃》，擬在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈等區域以城市為載體布局建設生物經濟先導區，加快生物技術、信息技術等融合創新，打造生物經濟產業發展合力。
2022年5月10日，國家發展改革委印發《“十四五”生物經濟發展規劃》（以下簡稱《規劃》），明確提出中國生物經濟發展的“五個新”目標，點明了生物經濟發展由順應“追求產能產效”轉向“堅持生態優先”、由順應“被動防御”轉向“主動保障”的轉變趨勢?！兑巹潯吩诓渴鹕锝洕拔鍌€新”重點任務的同時，也提出了包含生物經濟創新能力提升、生物醫藥技術惠民在內的七項重大工程[1]。
從1993年構思建張江藥谷到張江生物醫藥創新引領核心區帶動“1+5+X”產業空間布局，浦東新區生物醫藥產業飛速發展并陸續出臺《上海市浦東新區促進張江生物醫藥產業高地建設規定》《浦東新區生物醫藥產業高質量發展行動方案（2022-2024年）》系列文件，針對新區行業痛點進行調整實施與空白填補（見表1）。
新區的生物經濟創新能力提升工程、生物醫藥技術惠民工程、生物技術與信息技術融合應用工程及生物經濟先導區建設行動等指南，為新區生物經濟發展路徑帶來了方向指引。對比新區生物醫藥政策與《規劃》五大任務、七大工程，可在頂層謀劃、創新機制與重點項目方面初探新區發展生物經濟的突破重點（見圖1）。
面對《規劃》的新要求與新路徑，浦東新區構建生物經濟新高地面臨著以下4個方面問題：
一是規模性領軍企業培育有待加速。雖然上海市生物醫藥資本一向活躍，近年來生物醫藥行業一級市場規模、企業上市數量均穩居全國首位，但是與國外生物醫藥龍頭相比兼具規模效應、行業引領和市場主導的領軍企業尚待培育（見表2），生物產業與數字產業的融合有待加強，各領域的生物化轉變也尚待探索。目前，中國生物醫藥企業的研發銷售比約為2.7%，遠低于歐美同業15%至20%的平均水平，新區作為醫藥研發企業集聚地，承擔著打造全球龍頭產業主體的使命，為了引領生物經濟的發展浪潮，需要引導企業提高研發銷售比[2]，提升國有資本在生物醫藥產業鏈中的主導作用，爭取率先培育對標世界的萬億市值中國生物醫藥企業，并以生物醫藥龍頭為依托逐步開啟從生物醫藥到生物經濟的戰略轉變。
表2 2021年中外生物醫藥龍頭企業對比
二是全鏈條生物經濟聯動有待完善。技術孵化方面，中國高校和政府屬研究機構在2019年的基礎研究經費已超1230億元，科研轉化率12.4%[3]，但仍遠低于歐美發達國家高校50%，究其原因，系列技術轉化程序、專利評估機制、知識產權服務與合規保障制度不足等問題掣肘了生物園區對高校各實驗室項目的孵化服務[4]。對于浦東新區，雖然園區企業針對各高校院所醫學院、藥學院的醫藥應用技術成果轉化成果依然有提升空間，但產業戰略依然以“創新藥”引擎為主，刺激生物醫藥融合發展和跨學科產品問世的政策體系尚未建立。臨床試驗方面，2020年度上海作為組長單位開展臨床試驗365次，排名第二，為北京的62.6%；
作為參加單位開展臨床試驗1253次，排名第四，為北京的68.5%[5]。近年來，新區藥物臨床試驗機構、臨床研究者對數字醫療相關領域試驗的關注度有所不足，衛生系統對開展藥物臨床試驗的相關評價、發展和激勵機制也有改進空間。
三是差異化生物經濟布局有待分工。研發領域方面，張江生物初創企業以抗腫瘤、糖尿病、自身免疫性疾病等利于融資的企業居多，熱門靶點等同質化競爭現象依然存在，而其他感染性、神經系統、心血管等疾病的企業比例相對較少，罕見病藥物、兒童用藥等具有臨床價值的新藥研發有待強化[6]。融合發展方面，新區在農業、林業、能源、環保、材料等與生物醫藥產業的融合發展案例尚不多見，在生物數據安全、資源安全、生物倫理、研究共享等方面也需更加重視。
四是供應鏈自主獨立升級有待完成。美國商務部工業與安全局制裁清單威脅與疫情期間產業鏈斷裂現象，折射出包括新區企業在內的國內生物醫藥產業普遍存在產品運營分散、信息流不對稱、物流效率不高、質量溯源較難、供應鏈安全監管較弱等問題，供應鏈數字化反應能力也有所不足。考慮到生物經濟的發展無法脫離工程、計算和信息科學領域的技術進步，也離不開可持續發展和再生經濟循環的經濟理念，新區可以聚焦產業集團打造和行業資源整合，聚焦生物經濟產業鏈的自主可控與自適應性，制定數據和技術轉移標準，實現從基礎研發到市場推廣的良性轉變，提升對外部風險與內部風險的風險評估管理能力。
一是需求導向，擁抱變革打造經濟名片。美國生物醫藥產業的誕生源于南北戰爭時期的醫藥需求，此后形成《拜杜法案》《貝赫—多爾專利商標修正法》《國家技術轉化與進展法》《孤兒藥法案》等完善的生物醫藥政策體系[7]，本國頗具爭議的醫療制度客觀上為創新藥研發提供了利潤環境（例如2021年，美國醫療衛生支出3.2萬億美元，占本國GDP的18%，遠高于同期日本的10.9%、OECD38國均值的8.8%和中國的5%）[8]；
當下，美國正在推進新能源、現代農業與衛生等領域的生物賦能應用，依托數字化技術變革，將生物經濟規模從2016年的9600億美元擴大至10萬億美元的生物經濟未來。日本的神戶醫療產業集群的誕生源于1995年阪神大地震后的救治傷員和恢復產業經濟需求，此后日本多次優化資本市場制度（如以柜臺登記特種股制度改革）以支持生物醫藥企業上市融資，形成了以IPS為代表的干細胞治療、以PD-1為代表的免疫治療等產業名片[9]；
2016年以來，日本接連頒布《生物戰略2019——面向國際的生物社區的形成》等文件，從生物優先思想、生物社區和生物數據驅動三方面開啟諸多產業的生物化變革浪潮（見表3，下同）。
表3 全球代表性生物醫藥產業集群的發展歷史與借鑒經驗
二是多方運營，專業引領掌舵經濟合作。為了促進研究機構、學府和企業合作發展，日本FBRI負責神戶醫療產業集群的規劃運營和技術轉化，設立高級醫學研究中心、醫學創新促進中心、細胞療法研發中心和集群推廣中心，用于主導和支持神戶醫療產業集群戰略規劃，全盤統籌重大產業戰略的業務管理和技術開發，引領臨床研究和下一代醫療系統發展，促進集群的快速壯大；
巴塞爾生物谷建立了包含每個成員國在內的國家平臺協會，幫助協會成員快速訪問生物谷的內部通訊系統以優化產品生產和出口合作交流流程[10]；
印度海德拉巴生物技術園融合區域定位、當地產業特色與未來發展方向，將醫療器械和診斷確定為區域戰略性增長行業，由政府提供財稅支持，深耕細分賽道長久運營。
三是技術孵化，開放合作兼顧本土保護。知識產權可占生命科學公司市值的80%。新藥物投入市場的平均周期約為12～14年，平均成本25億美元，因此強有力的知識產權保護、技術轉化與利益機制成為創新藥研發的關鍵因。馬薩諸塞州六大生物技術集聚區有著系統的生命科學計劃、新興科技基金、麻省理工學院創業基金等支持體系，借助《拜杜法案》對專利權的保護促進，促進了政府、科研機構、產業界的三方合作，形成了全球頂尖的生命科學創新氛圍；
巴塞爾大學、蘇黎世理工為巴塞爾生物谷培育了諸多學術人才，羅氏、諾華等大型藥企在產業鏈中不斷孵化中小型科技企業；
日本全民醫保時代，一度禁止海外藥物單獨進入國內市場以維系本土企業利潤，實行開放競爭后授權歐美制藥公司代理銷售以進軍國際市場，并確定新藥定價按每年5%速率遞減以鼓勵創新研發。
四是優勢共享，呈現產城融合發展特色。波士頓長木醫學區匯聚頂尖高校學府科研優勢，形成了完全融入城區的產業社區發展模式[11]；
巴塞爾生物谷匯集了制藥行業完整產業鏈，呈現了從學術研究、臨床研發、區域監管、知識產權保護到商務運營在內的產城融合特色；
神戶醫療產業集群共享頂尖科研設施，借助各基金會與科技協會加速成果轉化，形成了相對獨立的產城融合發展模式，入駐集群的外資企業可享受神戶市、兵庫縣和日本貿易振興機構等多個環節的臨時免租辦公、員工補貼、納稅減免、子女國際教育等配套服務。
生物醫藥作為上海三大先導產業之一，其半數產值來源于浦東新區[12]。在《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》公布一周年之際，浦東生物醫藥產業由“1(新區法規)+2（普惠性政策）+N（具體專項政策）”產業政策引領推動，以生物醫藥為代表的生物經濟產業鏈集聚度進一步提高，多個核心關鍵技術突破性成果相繼問世[13]。
面對上海市第十二次黨代會“世界級產業集群加快形成”的新目標和浦東新區國資國企大會“要持續深化改革、堅定不移把國資國企做強做優做大”的新要求，浦東新區應當鞏固生物醫藥產業優勢地位，加快對生物信息、現代農業、數據庫基礎設施等產業的融合發展，以加速建設具有全球影響力的生物醫藥產業創新高地和世界級生物醫藥產業集群為方向，引領帶動長三角區域形成以城市為載體的生物經濟先導區建設，形成諸多產業融合變革的“浦東樣板”，以更好地推進浦東生物經濟的發展并占領未來生物經濟產業高地。
（一）從“單引擎”到“多引擎”，構建國資引領的浦東樣板
一是依托生物醫藥優勢，培育生物經濟龍頭企業。《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》指出，“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領城集中。”生物經濟包含經濟社會促進、公共服務優化、安全應急建設等諸多方面，新區可歸集內外生物醫藥資源，圍繞“醫、藥、養、旅、食”等生物經濟全產業鏈，以生物醫藥產業為核心帶動，通過正向混改、反向混改、資產重組等方式，在針對專業領軍、資源配置、自主創新、價值創造、可持續發展、市場引領、經濟貢獻等方面做強做優做大，帶動多學科融合發展，在全國率先打造由國有資本主導的生物經濟產業集團，加強對生物材料、現代農業、數字醫療等領域的投資布局，形成長三角生物經濟創新發展的戰略性和前瞻性重要推手（見圖2）。
圖2 新區培育生物經濟產業集團的引領驅動作用
二是圍繞對標引導作用，開拓生物經濟應用市場。立足政策落實、科技創新與戰略引領，圍繞產業升級、可持續發展與生物安全，搭建針對長三角生物經濟相關技術、標準、成果的價值評估平臺，在符合國際規范的基礎上提升新區對長三角學科融合、安全評價、臨床研究的對標引導，力爭開辟大規模生產的生物經濟產品市場，為生物經濟在全國范圍發展提供先行經驗。例如，制定綠色低碳的生物質替代用品標準，加大對耐鹽和抗旱作物等綠色試驗研究的鼓勵；
針對數字醫療的基礎研究與臨床應用需求開展評估，引導長三角醫療機構提高績效評價中的科技創新指標權重，改進藥物臨床試驗的相關評價、發展和激勵機制，優化專業技術職務職稱評審流程。
三是聚焦關鍵技術短板，實施重點產業鏈長建設。圍繞健康、農業、林業、環保與能源等生物經濟產業鏈的關鍵技術集中攻關，逐步從創新藥的“單引擎”逐步拓展到生物經濟全領域的“多引擎”，把鏈長建設作為新區產業組織服務型國企轉型升級的重要抓手，提升國有資本在生物醫藥產業鏈中的“鏈主”作用，牽引帶動上下游企業固鏈強鏈延鏈補鏈，優化新區生物醫藥供應鏈的穩定性和競爭力。在生物經濟產業集團的戰略引領下，以市場運營、政策支持、國資布局為方向，加強新區研究機構、高校和醫院的協同合作，支持長三角龍頭企業跨區域整合科研院所研究力量并在新區設立研發總部，加速合成生物學、細胞與基因、腦科學等新技術發展[14]。
（二）從頂層設計到配套細則，體現制度引領的浦東深度
一是加強孵化培育，助推生物經濟創新。近年來，廣東省在《關于進一步促進科技創新若干政策措施的通知》《關于減輕科研人員負擔激發創新活力的若干措施》等文件中對科技創新合規免責進行闡釋，而廣東省委副書記王偉中于2020年也表示，深圳市成立天使母基金以助力新興產業孵化，子基金承擔具體項目40%的風險，力求不斷孵化華為、騰訊等高新技術企業。為夯實生物經濟創新基礎，有序引導浦東從生物醫藥的“單引擎”拓展至生物經濟“多引擎”，建議新區積極借鑒優秀省市經驗，發揮政府和國有資本的合力以提升生物經濟創業投資活力，完善針對生物醫藥與物理、工程、信息、化學等融合學科的專項政策、激勵措施與容錯機制，優化市場化科技人才提供包括“薪酬包”、住房、子女教育在內等保障性激勵，以補齊創業投資短板，助力新區種子期、初創期生物經濟企業孵化發展。建立新區生物經濟創新合規免責清單，在免責事項、范圍標準、實施程序方面有序引導新區企業提高創新藥研發費用支出比例。成立新區生物經濟研發風險控制小組，動態監控細分賽道研發風險[15]，定期總結產業鏈研發過程的經驗教訓。
二是加大開放合作，構建技術交流圈層。為做優做強生物經濟產業集團，推動新區生命醫藥產業鏈與跨學科產品的多邊國際合作，實現生物經濟效益互利共贏，建議新區加強與上海技術交易所等平臺、長三角技術交易市場聯盟等機構的技術合作，探索建立新區生物醫藥領域創新要素資源交易平臺，推動技術交易市場的互聯互通，形成引領區創新成果集散中心。借鑒巴塞爾生物谷各國合作案例經驗，設立專業集成度高、營商環境優化、具有創新中心規模效應的區域組織與合作平臺，促進新區生物醫藥企業的內部通訊、產品生產和出口交流。鼓勵跨國公司在新區建設創新中心，推動重大科技設施、建設一流實驗室和研究中心等方面向新區布局。探索建立生物技術領域長效合作機制，加強中外技術交流探討，搭建國際層面生物經濟領軍人才的合作伙伴關系，為關鍵領域產業擴張和生物經濟產品創新營造合作生態（見表4）。
表4 新區生物經濟關鍵領域的發展建議
三是優化金融支持，配套多層經濟引擎。為更好地發揮生物經濟產業集團的引領支撐，還需引導廣大中小企業向產業鏈上下游聚集，引入歸集金融資源，推動與中小企業融通創新。建議新區借鑒美國硅谷銀行、深投控科技金融平臺等國內外經驗，培育涵蓋科技創投、科技銀行、科技證券、科技保險、科技擔保在內的統一新區國資金融平臺，為中小微科生物醫藥技企業提供全鏈條、全生命周期的金融服務體系。借鑒馬薩諸塞州、神戶醫療產業集群經驗，研究生物醫藥各細分賽道不同階段的金融支持方式，打造符合基礎研究、技術提升、應用轉化客觀規律的專業金融政策，引導創新藥估值的合理溢價以支持創新醫藥產業良性發展，提升對新區科研創新環節、臨床應用環節和制造生產環節的創新策源能力。
（三）從精準招商到產品推廣，彰顯數字引領的浦東范式
一是探路智能場景，繪制醫藥供應鏈圖譜。開展跨學科跨領域合作攻關，引導市區跨學科、多技術的融合集成，加大醫療數字孿生、虛擬醫療教學培訓、VR手術機器人、增強現實輔助手術、沉浸康復治療等元宇宙醫療前沿應用場景的研發鼓勵，加速科研成果“樣品—產品—商品”孵化流程。推廣“區塊鏈+供應鏈金融”模式在生物經濟領域的數據追蹤、物流確認和信息跟進，引導醫療器械、藥品等產品線采用精細化管理，在新區逐步建立可追溯、可傳導的研發、生產、銷售供應鏈數據監控平臺。
二是賦能數據治理，培育醫療新基建土壤。多方合作加速上海數據交易所對于數據確權、定價、互信、監管等數據治理難題的攻克進程，在相關地區先行經驗的基礎上探索制定基于隱私計算等方式的新區數據治理方案，提升生物醫藥領域的醫患隱私保護、數據合規使用、責任認定與政策決策協同，推動新區生物醫藥數據要素有序流通利用，為新區生物技術與信息技術的跨學科融合提供數字化與模型化支撐。依托新區科創母基金、引領區基金、大數據子基金的戰略引領與資本放大，優化醫療大數據等早期項目的多層次資本支持與項目落地指引，擴大高性能數據分析應用場景，推動新區健康醫療大數據產業的健康發展。
三是規范安全體系，筑牢生物防護墻屏障。完善新區生物醫藥倫理審查體系，優化各園區企業在產品開發、臨床研究、動物試驗、樣本采集等方面的倫理標準操作體系，在質量認證體系和臨床試驗資源共享中防范生物特征數據安全風險。加大新區科研機構、企業、高校與上海市重大傳染病和生物安全研究院的交流合作，增強新區生物恐怖襲擊、生物武器威脅等突然事件的應對能力，優化新區在職責制定、防范規劃，處置善后、隊伍搭建等方面的戰略部署。
（四）從錯位協同到分類發展，體現融合引領的浦東典范
一是精準錯位布局，促進學科融合協同。聚焦長三角生物經濟先導區建設目標，在“1+5+4”發展格局、“四醫聯動”產業集群等戰略基礎上，對內進一步推動新區生物經濟的差異化布局及產業鏈的分工協作,引導新區生物醫藥企業有序實現農業、食品、營養、能源、環境的融合發展，避免研發方向的過度同質化競爭；
對外依托區域一體化政策推動長三角多園區、多城市的生物醫藥協作競爭，在學科融合、項目選擇、科技創新、先進制造、設施共享及人才交流等方面與蘇浙皖生物醫藥園區精準互補。
二是聚焦健康醫療，功能市場分類發展。提質防疫療養，在建立永久性方艙醫院等應對自傳染性疾病以及大規模突發公共衛生事件的基礎上提供分級消費服務，探索依托合資共建、公建民營等方式提供分級消費與“長新冠”療養服務。書寫養老樣本，把握新區養老市場需求，做好新區養老市場服務戰略研究，探索醫療民用、醫療康復等場景的技術研發、產品轉化與場景應用，在完善人員配備、多重激勵、安全監管的基礎上有序引導社會資本進入養老行業。例如，日本的外骨骼技術研究以醫療民用場景為起點，致力于滿足老年人運動障礙康復與醫療康復需求，其中生化電子學（日本外骨骼科研核心學科）的代表企業CYBERDYNE于2014年在東京證券交易所上市[16]。升級藥保服務，做好新區各類疾病患者需求調研，將應用型基礎研究與顛覆性技術開發結合，借鑒全國罕見病用藥保障機制經驗，適時優化罕見病藥物、兒童用藥、臨床急需等分級報銷機制（見表5）。例如，浙江省于2019年發布《關于建立浙江省罕見病用藥保障機制的通知》，旨在建立浙江省罕見病用藥保障基金，在國內有藥可用、藥品納入浙江醫保的前提下，浙江籍罕見病患者用藥每年自費低于10萬元；
山東省于2020年底發布《關于進一步完善大病保險制度的通知》，將納入支付范圍的戈謝病、龐貝氏病和法布雷病等三種罕見病藥品的起付標準定為2萬元，2萬元至40萬元報銷80%，40萬元（含）以上報銷85%，最高支付限額90萬元[17]。
表5 新區健康醫療領域的發展建議
三是聚焦生態農業，勾勒美好生活藍圖。創新未來食品，面對疫情常態化防控與全球食品供應鏈波動，圍繞新區食品可持續性供應，鼓勵依托合成生物學等技術實現新型農產品研發創新，依托農業標準化示范鎮、特色農產品品牌與新區國有企業資源進行商業化推廣，引導社會資本對新型未來食品、低碳生物農業領域的投資支持，將新區打造成可持續的生態農業供應鏈高地。發展現代農業，因地制宜建立特色主題農場，以現代農產品技術升級、鄉村文化振興等元素為宣傳元素促進旅游觀光，鼓勵智慧農業或電子商務人才參與技術推廣，豐富惠農服務措施以吸引綠色農業企業入駐，提高新區農業現代化發展水平。
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