劉涵
研究論文
《斯匹次卑爾根群島條約》經濟權益制度性安排與挪威政策
劉涵1,2
(1上海外國語大學, 上海 200083;2中國極地研究中心, 上海 200136)
1920年簽訂的《斯匹次卑爾根群島條約》(以下簡稱為《斯約》)將斯瓦爾巴群島(以下簡稱為斯島)主權授予挪威, 同時賦予締約國在斯島從事捕魚、狩獵、采礦等經濟活動的權利。自《斯約》生效至今, 挪威政府通過制定法律法規, 加強對斯島經濟活動的管理, 逐步實現斯島土地和重要商業的國有化, 推動挪威公司和公民在斯島的全方位經濟活動, 規劃挪威在斯島的經濟發展藍圖。本文試圖從歷史、政策與實踐這三個方面進行解讀, 厘清《斯約》經濟權益制度性安排和挪威的相關政策, 為我國國民未來在斯島開展經濟活動及其管理提供有益參考。
《斯匹次卑爾根群島條約》經濟權益 挪威 北極
斯瓦爾巴群島(以下簡稱為斯島)位于進出大西洋和北冰洋的咽喉, 既是地緣政治要沖, 也是開展北極研究和北極搜救的重要平臺。《斯匹次卑爾根群島條約》(以下簡稱為《斯約》)簽署于1920年, 該條約將群島主權授予挪威, 同時保留締約國國民在斯島的自由進出、經濟利用等權利。近年來, 隨著北約與俄羅斯在北大西洋的競爭加劇, 斯島的地緣政治與經濟價值日益凸顯。
斯島的經濟活動歷史悠久, 經歷了從17世紀捕獵捕鯨, 到20世紀煤礦開采, 再到21世紀旅游服務業的發展。目前, 旅游服務業和建造業分別為斯島的第一和第二大產業。據2019年的統計, 斯島人口為1672人, 旅游服務業約有從業人員306人次, 創造10億挪威克朗年收入, 建造業約有從業人員282人次, 創造9億挪威克朗的年收入[1]。作為《斯約》締約國, 我國國民在斯島及其周邊水域與其他締約國國民平等享有捕魚、采礦、停泊、科考等重要權益。2004年我國在斯島建設黃河站, 迄今實體經濟活動實踐不多。
從目前《斯約》研究成果看, 我國學者大多以漁業保護區爭議[2-3]及《斯約》法律適用問題[4-5]為切入點, 對《斯約》賦予締約國的具體權益評估得不多。此外, 部分研究基于對《斯約》的法律機制及挪威政府的最新政策變化展開[6-7], 涉及《斯約》締結過往與發展歷程的研究數量很少。本文選取《斯約》核心權益之一的經濟權益作為研究對象, 從歷史、政策與實踐這三個方面進行解讀, 為我國國民未來在斯島開展經濟活動及其管理提供有益參考。
從歷史角度看, 《斯約》簽訂的主要目的是為了避免各國對斯島主權和資源權屬的無序爭奪, 通過建立一種制度性安排來保證各國對斯島的合理開發及和平利用[8]。換言之, 《斯約》是為了解決各國的經濟權益糾紛所締結的。
斯島的無主地時代可以分為捕獵時代和采礦時代。17世紀初, 荷蘭、英國等歐洲國家在斯島海域捕鯨。18至19世紀, 俄國彭泊思人和挪威人登陸斯島捕獵。從法律上來說沒有一個國家對該島有排他性的主權, 因此所有國家均可利用群島上的資源, 這就造成了過度捕撈的危險。自19世紀起, 美國人率先在斯島建立北極煤礦公司, 煤炭資源的開采開始代替捕鯨業成為島上的主要經濟活動, 大國對群島海域鯨魚資源的爭奪轉變為對島上礦產資源和領土主權的爭奪。基于工業化和歐洲礦業的蓬勃發展, 各國企業在斯島投入大量資金購買設備、雇傭工人、建立廠房。除了經濟利益的驅動, 政治利益也是推動斯島煤礦業發展的重要因素。挪威、俄國和瑞典等大國通過各自煤礦公司在斯島的擴展, 圈地為礦, 劃地為私, 爭奪斯島的領土主權歸屬[8]。
但到了20世紀初期, 依舊沒有一個國家有能力宣稱對斯島行使排他性管轄, 即各國沒有主張斯島主權的法律基礎, 斯島仍是個無主地。在這樣的情況下, 斯島亟需建立新的管理體制保護群島的礦產資源和瀕臨滅絕的生物資源, 規范各國對斯島漁業資源和煤炭資源的和平利用, 以此來保障斯島資源的可持續開發和利用。1919年, 由美、英、法、意、日組成的斯匹次卑爾根問題委員會在巴黎和會上確立了《斯約》草案, 統一將群島主權授予挪威, 同時保留其他國家在島上從事經濟活動的權利, 并于1920年簽署《斯約》, 正式終結了斯島資源和領土被無序掠奪的時代。
從法律文本看, 依據各締約國的需求和現實情況, 《斯約》中共有五條涉及經濟權益制度性安排, 包括捕魚權、狩獵權(第二條), 停泊權(第三條), 無線電通信設備權(第四條), 礦產權(第七、八條)和其他一切海洋、工業、礦業和商業活動(第三條)。1)捕魚權、狩獵權。斯島所在的巴倫支海是世界重要的漁業產區, 海洋生物資源多樣, 斯島陸地上的眾多動物資源也具有重要經濟價值。自17世紀以來歐洲各國競相在斯島及其海域開展捕魚和狩獵活動, 時至今日漁業仍是挪威僅次于石油的第二大支柱產業。《斯約》第二條賦予了締約國國民的船舶和國民在指定地域和領水(引自條約原文“territorial waters”)內平等享有捕魚和狩獵的權利, 并對地產所有者的狩獵范圍進行了規定。2)停泊權。斯島位于北極重要航道上。17世紀以來, 歐洲各國船只將斯島作為停靠口岸, 便于進行資源開發活動。隨著北極航道的開發和旅游業的發展, 斯島逐漸成為北極地區重要的旅游停靠港和資源轉運港。《斯約》第三條賦予締約國國民往來斯島船舶在斯島指定地域的水域、峽灣和港口停泊的權利, 以此方便前往斯島的游客及貨物上下、裝載。3)無線電通信設備權: 斯島地處高北地區, 與外界溝通不便, 獲取市場信息滯后。早期, 斯島居民和公司依靠無線電報站的方式, 獲得來自歐洲大陸的信息和指令。1979年, 挪威在斯島開通無線通信衛星等通信設備惠及當地居民。目前, 斯瓦爾巴衛星站和斯瓦爾巴火箭發射中心向外界提供盈利性通信業務。《斯約》第四條賦予締約國國民在斯島自由使用公共無線電通訊的權利, 并保障地產所有者為私人目的設立和使用無線電設備的權利。4)礦產權。斯島擁有儲量豐富的礦產資源。17世紀, 島上的煤礦資源就被陸續發現和開發, 煤礦產業成為該島的傳統產業。20世紀初期, 美國、英國、挪威、荷蘭、瑞典等國對煤炭資源的爭奪推動了《斯約》的最終締結。《斯約》第七條保障締約國國民在斯島對礦產權的獲得、享有和行使方式, 第八條對礦產品的進出口稅收和礦工保護做出相應規定。5)其他一切海洋、工業、礦業和商業活動。除了上述四種常見的經濟權益, 《斯約》第三條還準許締約國國民在完全平等的基礎上有從事一切海洋、工業、礦產和商業活動的權利。由此可知, 旅游業、零售業、基建業等新興產業也包含在“一切海洋、工業、礦業和商業活動”中[9]。
上述條約均體現了《斯約》的平等原則, 保障除挪威以外的各締約國國民在斯島能平等無歧視地實現其合法經濟權益, 像第二條就明確指出“(捕魚狩獵權)應平等地適用于各締約國的國民, 不應直接或間接地使任何一國的國民享有任何豁免、特權和優惠”。此外, 各締約國的經濟利用活動開展范圍需限定在斯島及其領海內。
自《斯約》簽訂至今, 締約國國民在斯島的經濟權益受到斯島專門法日益嚴格的規制; 但與此同時, 挪威充分實踐《斯約》賦予自身的經濟權益, 規劃挪威在斯島的經濟藍圖。
2.1 挪威加強對斯島經濟活動規制的歷史進程
自《斯約》生效起, 挪威就致力于對斯島的立法管理, 制定了采礦、環境保護等一系列法律法規(見表1), 以此來規制締約國國民依《斯約》享有的經濟權益, 逐步擴大挪威政府對斯島的屬地管轄。依照時間順序和管控程度可分為以下四個歷史階段。
1. 簽訂初期: 確定斯島土地國有化(1925—1959年)
1925年, 挪威政府頒布《斯瓦爾巴采礦法典》(以下簡稱《采礦法典》)和《斯瓦爾巴法案》, 對斯島礦業活動及地產所有權進行規制。
《采礦法典》對締約國國民在斯島勘探資格的認定、勘探地點的選定和締約國國民在斯島勘探及開采權的申請等問題進行了規定[10]。《斯瓦爾巴法案》在明確斯島是挪威主權不可分割的一部分的基礎上, 規定斯島所有未分配給個人作為財產的土地均為挪威的國有土地, 受國家所有權支配。該法案規定挪威民法、刑法等立法適用于斯島, 并賦予挪威國王和斯島總督較大權利: 國王具有強制廢除私人不動產所有權和使用權的至高權力, 斯島總督擁有裁決爭議的最高司法權[11]。
這兩部法典(法案)均是1920年《斯約》締約后的衍生擴展產物。作為斯島主權國, 挪威通過國內法規范了締約國國民在斯島開展礦產開發活動的具體流程, 明確了斯島土地國有化, 同時完善挪威司法機制在斯島的應用。
2. 德士古事件: 被動政策轉變為主導政策(1960—2000年)
二戰后, 挪威政府對斯島處于被動的“無政策”階段, 基本不存在主權實踐。主要原因是想低調化處理斯島問題, 避免成為美蘇爭霸的戰場, 確保挪威在斯島的主權。
1960年, 美國德士古公司通過與挪威工業部協商, 獲得通過提交地理標志即可獲得石油勘探權的批準。然而根據《斯約》平等無歧視的原則, 其他締約國國民也有權和德士古公司一樣獲得勘探權, 進而導致挪威及俄羅斯公司申請石油勘探權。
面對危機, 挪威政府在外交部的主導下, 轉變了之前“無政策”姿態, 對斯島采取積極主導的政策。依據《斯瓦爾巴法案》與《采礦法典》的規定, 挪威政府緊縮之前寬松的石油開采政策, 加強對石油公司的管控權并簽訂稅收合同和參與合同, 并于1973年頒布《1973年6月1日皇家法令》, 設立斯島環境保護區, 規制締約國國民的石油開采活動[12]。
此外, 挪威政府通過各種手段推動斯島現代化進程: 1971年, 挪威政府不顧蘇聯反對建造斯島機場, 方便挪威官員出入斯島; 1977年, 挪威政府頒布《1977年6月3日皇家法令》設立斯島漁業保護區, 通過制定特殊的漁業養護制度, 加強其對斯島經濟活動的管理[13]。
3.《斯瓦爾巴環境保護法案》: 全方位管理新階段(2001—2007年)
2001年挪威頒布的《斯瓦爾巴環境保護法案》(以下簡稱《環境法案》)標志著對締約國國民在斯島經濟權益的管理進入一個全方位階段。該條約通過法律形式確立了環境保護區, 限制締約國國民在斯島的經濟開發和科學研究等活動, 提高了在斯島開展經濟開發活動的門檻[14]。
在礦業活動方面, 2001年后, 締約國國民若想在斯島進行礦產勘探, 不僅需要經歷《采礦法典》制定的勘探申請評估流程, 還需要通過《環境法案》提出的許可證制度和環境評估制度等繁復流程, 最終被授予采礦許可證。最重要的是, 依據《采礦法典》的規定, 締約國國民若想在斯島探礦, 需滿足注冊公司董事會設在挪威、以及在斯島擁有私有地產權這兩個前提條件。盡管勘探申請國在不影響各類生產生活進行并獲得許可證的情況下, 可以在他人地產或國有土地上進行探礦活動, 但根據《環境法案》, 挪威已在斯島65%的陸地和87%的領海建立保護區, 并規定在國家公園、自然保護區、生物和地質保護區等多種保護區內禁止探礦, 這縮小了締約國國民的探礦范圍。而就目前來看, 只有挪威和俄羅斯在斯島上擁有私人土地產權, 可以保證相關企業在各自地產上開展礦業活動; 而其他締約國國民進行礦業活動的可能性很小。
在捕魚、狩獵經濟活動方面, 依據《環境法案》規定, 禁止締約國國民在斯島國家公園、自然保護區、生物和地質保護區內開展對環境造成長期影響的活動, 包括狩獵和捕魚活動。在捕捉動物權利方面, 《環境法案》規定, 如在斯島陸地及領海區域捕獵, 締約國國民須持有由斯島總督頒發的許可證。2003年頒布的《斯瓦爾巴捕獵巖雷鳥和馴鹿的地方規定》在捕撈種類上對永久居民和非永居居民實行不同管理方案。比如, 只有斯島永久居民可在總督的許可下獵殺斯瓦爾巴馴鹿和北極狐貍, 非永久居民無權獵殺此類動物[15]。
在旅游活動方面, 2007年頒布的《關于收取前往斯瓦爾巴游客環境費的條例》對來訪斯島的游客征收環境費, 即無論是乘坐飛機還是通過船只抵達斯島的游客都需要支付金額為150挪威克朗的環境費。該措施不僅宣誓了挪威對斯島的主權, 同時起到了為斯島環境保護和行政管理籌集資金的作用[16]。2002年頒布的《斯瓦爾巴機動交通法規》加強了對旅游活動中使用的交通工具的管理, 比如禁止締約國國民在斯島使用飛機作為觀光交通工具[17]。也就是說, 挪威認為《斯約》未賦予各締約國國民在斯島商業飛行這一平等權利。只有挪威籍駕駛員駕駛的飛行器可以在斯島領空參與商業飛行。
4. 最新發展: 加強對旅游活動的管理規制(2008年至今)
近些年來, 挪威基于環境保護目的, 加強對締約國國民在斯島開展旅游活動的管理。自2007年起, 挪威禁止以重油作為燃料的船舶登陸斯島東岸的自然保護區及斯島西岸的大型國家公園, 這意味著重型燃油在斯島大部分領海地區被禁止使用, 這將有效減少海洋重油污染, 促進斯島水域可持續發展[18]。2019年10月, 挪威政府宣布斯島商業計劃, 預計將對斯島全部水域(包括漁業保護區)實施全面重油禁令和游船尺寸限制[19]。2020年3月, 政府表示將提供導游資格認證制度并對朗伊爾城公共住房實行收緊政策, 進而保障公職人員住房[20]。目前, 多數游客進出斯島主要通過大型游輪這一交通途徑, 一旦全面重油禁令和游輪尺寸限制實施, 將提高對締約國國民在斯島發展旅游業的環境門檻和技術要求。此外, 斯島旅游業主要由國際勞動力主導, 住房緊縮政策將使斯島私營企業員工(多數為從事旅游服務產業的外籍人員)陷入無房可住的困境, 將會導致大量非挪威籍公民離開斯島, 進而間接提升挪威公民在斯島人口中所占的比重。
縱觀歷史可以發現, 在過去一百年內挪威通過制定政策法規不斷加強對斯島經濟活動的管理。《斯約》將斯島主權以條約形式賦予挪威, 同時規定締約國國民享有在斯島平等無歧視地開展經濟活動的權利。針對這一制度性安排, 雖然相關學者認為挪威對斯島的主權實質上是《斯約》框架下的一種有限主權, 其主權來源的特殊性導致了權利行使范圍的不確定[5]。但挪威政府和多數挪威學者不認同該觀點, 明確《斯約》第１條賦予挪威“完全和絕對”主權, 挪威享有《斯約》賦予的權利并承擔規定的義務。因而, 其他締約國國民應遵守挪威依據《斯約》和其他國際法所制定的政策法規開展相應的經濟活動并接受挪威的管轄[2]。這也就是各締約國國民的經濟權益受到挪威政府持續性規制的根本性原因。
2.2 挪威對斯島經濟權益發展的路徑規劃
挪威公民主要居住在斯島中心城市朗伊爾城, 約有1500人, 多數居民從事礦產和旅游業。挪威充分實踐《斯約》賦予其的經濟權益, 激發挪威在斯島的經濟潛力, 通過加大對斯島政府的支持來發展本國在斯島的多類經濟活動, 并規劃挪威在斯島的經濟發展藍圖, 以此吸引本國國民來斯島定居。目前, 挪威在斯島多層次全方位的經濟活動現狀, 與其他締約國國民被壓縮的狹小的經濟利用空間相比, 形成了鮮明反差。
1. 強有力的政府支持
挪威政府對斯島實行獨立預算體系, 即斯島征收的稅款不需要上繳到挪威中央政府, 而是用于該島政府的行政管理和日常活動。除此之外, 挪威政府會對斯島政府進行年度撥款提供資金, 以此來支持日益增加的斯島行政支出。近20年來, 挪威中央政府持續加大對斯島的預算投入, 從2008年的三億七百萬挪威克朗到2016年的七億四百萬挪威克朗, 金額近乎翻倍, 可見斯島對挪威的戰略重要性[18]。
2. 全方位的經濟活動
斯島政府大力發展本國在斯島的多類經濟活動, 其中礦業是挪威政府用于強化挪威籍公民在斯島實質性存在的重要工具。因為一旦挪威的采礦業關閉, 那么俄羅斯將會成為唯一在斯島上開展經濟活動的國家, 這將凸顯俄羅斯在斯島的特殊地位。因此, 挪威政府通過財務資助維持SNSK公司在斯島的礦業活動, 保證挪威公民占朗伊爾城總人口的較大比重。目前7號礦仍在運行, 保有190萬噸礦產儲量, 預計可以開采10年。SNSK公司除了從事煤炭生產, 還負責對該地區的社區建設, 如建立配套醫院學校和公共設施。
近年來, 由于煤礦產業的不景氣和政府的政策支持, 旅游業成為了挪威在斯島的另一個主要產業。1990年, 斯島第50號產業政策措施報告(1990—1991)提出要促進斯島旅游業的發展。隨后斯島第9號報告(1999—2000)和第22號報告(2008—2009)均強調要把旅游產業發展成為斯島經濟活動的重要基礎。目前斯島旅游業發展勢頭迅猛, 朗伊爾城是斯島旅游活動的中心, 挪威在斯島上目前有十多家旅游公司, 如Svalbard Husky、Svalbard Adventure Group, 為世界各地游客提供多樣旅游產品, 并致力于在淡季吸引更多游客, 發展斯島全年旅游產業。
空間通訊是一個較新的經濟產業。斯島的地理位置有利于太空觀測及衛星數據下載。目前, 空間經濟活動主要圍繞斯瓦爾巴衛星站(SvalSat)和斯瓦爾巴火箭射程中心(SvalRak)展開, 為多國科研機構提供商業服務。前者隸屬于挪威Kongsberg衛星服務公司(50%國家控股), 能從極地軌道的衛星上下載數據, 后者隸屬于國企Andoya空間中心, 提供科研用的氣球及火箭的發射服務。
隨著斯島船舶交通日漸繁忙, 港口基建作為一個新產業應運而生。斯島一共有4個碼頭, 其中Bykaia碼頭和Turistkaia碼頭是朗伊爾城用來承載重貨輪和游輪的主要碼頭。然而, Bykaia碼頭的承載力在2005年已經達到飽和, 擴大港口承載力的需求迫在眉睫。目前斯島的港口基建產業處于計劃階段: 2013年, 挪威國家交通計劃署制定2014—2023年斯島港口基建升級和新建計劃并預留2億挪威克朗用于未來建設; 2016年, 挪威中央政府撥款150萬挪威克朗用于評估朗伊爾城的港口基建升級計劃[18]。
3. 明晰的經濟發展藍圖
隨著斯島最大的礦產斯韋亞諾德礦在2016年春天關閉, SNSK公司的員工從近1200名被裁減到340名。作為挪威對斯島主權的衡量指標, 挪威公民占朗伊爾城總人口的比重達到了近百年來最低警戒值。為了維護挪威公民在斯島的實質存在, 挪威政府對斯島經濟發展藍圖主要通過以下兩大途徑得以實施。
首先, 朗伊爾城社區委員會將大力發展旅游業、港口基建、空間活動等新興產業, 推進斯島商業社區發展的深度和廣度, 創造就業機會吸引本國公民前來斯島就業。中央政府和創新挪威公司分別向朗伊爾城撥款5千萬挪威克朗和2千萬挪威克朗, 用于幫助朗伊爾城恢復經濟。其次, 朗伊爾城社區委員會通過在朗伊爾城建立家庭社區的方式, 重新進行城市規劃, 完善生活配套設施, 吸引挪威家庭前來斯島定居。例如將工商業活動移至Hotellnest半島, 在市中心釋放空間增加用于建設居民樓的土地面積, 并大力發展基礎建設, 包括滿足社區居民需求的水電熱供應、新建社區生活教育配套設施等[18]。由此可見, 提升挪威公民占斯島總人口的比重是挪威斯島經濟藍圖的重要指標, 換言之, 只有吸引更多的挪威公民定居斯島, 才能更好地保障挪威對斯島的主權。
綜上所述, 挪威政府一方面通過頒布各類法律法規對《斯約》締約國國民的經濟活動嚴加管理, 另一方面卻充分實踐《斯約》賦予自身的經濟權益, 激發挪威在斯島的經濟潛力, 規劃挪威在斯島的經濟發展藍圖。通過梳理5份《斯島白皮書》(見表2)可知, 自1975年起挪威便不斷加強對斯島經濟權益實踐的管理。雖然政策內容不斷與時俱進, 但1986年確立的五大政策目標“堅持挪威對斯島的主權, 遵守《斯約》, 維護斯島地區和平穩定, 保護斯島獨特自然環境, 維持斯島的挪威公民定居點”一直未變, 成為貫穿之后每份白皮書的指導思想。2008年及2015年的白皮書闡述了一系列挪威政府對斯島的經濟規劃和展望, 但無論是評估挪威在斯島的礦業發展前景, 還是在朗伊爾城發展家庭社區, 均是挪威政府通過擴展自身在斯島的經濟版圖、加強對其他締約國國民經濟權益規制這一方式, 實現維護挪威公民在斯島的實質存在。
表2 斯島白皮書
依據《斯約》的平等無歧視原則, 各締約國國民可在斯島開展捕魚、狩獵、采礦等經濟活動。目前, 在47個締約國中, 除挪威外, 只有俄羅斯充分實踐了該項經濟權利。然而, 挪威政府通過斯島專門法、劃定漁業保護區等規制, 加強對其他締約國國民經濟活動的管理, 尤其與擁有0.4%斯島土地的俄羅斯頻發沖突。
3.1 礦業
礦產是俄羅斯在斯島的傳統產業。1931年, 蘇聯政府成立了國有公司Trust Arktikugol在斯島開展礦業活動, 為摩爾曼斯克和阿爾漢格爾斯克地區的工業和民用用戶提供煤炭。冷戰期間, 在斯島上的蘇聯公民占了總人口的三分之二。這2000多名蘇聯人以“采礦”名義定居斯島, 以此維護《斯約》賦予的經濟權益和0.4%地產權[12]。目前俄羅斯正在運營的是巴倫支堡礦井。
2001年頒布的《斯瓦爾巴環境保護法案》對保護區的劃定與俄羅斯主要采礦區產生了重疊, 引發兩國爭論。斯島總督在科爾斯灣建立了14 km2保護區用于保護珍稀動物, 而保護區恰好東起巴倫支堡, 是斯島煤礦儲存最大的區域, 礦產剩余儲備開采時間長達七至十年。因此, 俄方對挪威建立保護區的計劃深感不滿, 并向挪威提交了外交照會, 宣稱保護區的建立將會妨礙或終止依照《斯約》第三條規定的俄羅斯在斯島行使采礦權, 主張科爾斯灣的煤田必須被排除在斯島的保護區制度外。博弈的最終結果是挪威政府于2003年將科爾斯灣保護區從挪威環境保護區中去除[21]。
上述事件是挪威通過斯島專門法加強對俄羅斯國民實踐采礦權益的管理實例。斯島白皮書的宗旨之一是把斯島建成世界管理最好的荒野區, 這也就意味著當環保利益與其他利益沖突時, 環保占優先地位。而俄羅斯方認為挪威通過利用《環境法案》排擠俄羅斯公司在斯島的礦產活動, 迫使俄羅斯人離開斯島, 從而強化挪威對斯島的主權和管轄權。
3.2 旅游業
二十世紀末, 受到全球煤炭價格暴跌以及生產成本增加的影響, 斯島煤礦業陷入停滯。1998年俄羅斯關閉皮拉米登的礦產, 斯島俄羅斯公民人數大幅下降。為了維護俄羅斯公民在斯島的存在, 俄羅斯試圖進行多元化運營, 在斯島發展旅游產業。2014年, 大約有13000名游客參觀了巴倫支堡, 比前一年增加了1000人[22]。
俄羅斯人在斯島的旅游業不斷受到斯島政府的限制。其一是總督和Trust Arktikugo公司在博物館展品管理上產生爭執: 俄國展品原先是被存儲在巴倫支堡博物館, 但由于《斯約》沒有關于博物館活動的具體規定, 總督就要求Trust Arktikugo公司按照《環境法案》將展品移交至朗伊爾城進行保存。另一個爭端涉及從朗伊爾城飛往巴倫支堡的旅游用途直升機。Trust Arktikugo為了增加旅游收入, 開設了從朗伊爾城飛往巴倫支堡的直升機, 以此方便在非夏季時節游客抵達巴倫支堡。總督認為《斯約》只保障與巴倫支堡礦產活動相關的航班, 認定Trust Arktikugo是非法飛行并禁止其未來運營航班。但俄方認為與旅游業相關的飛行活動, 是包含在《斯約》第三條“一切海洋、工業、礦產和商業活動”的范圍內, 指責挪威的行為違反了《斯約》的公平不歧視原則[23]。
綜上所述, 盡管俄羅斯依據形勢變化對斯島經濟活動進行調整和升級, 但因其與挪威政府對《斯約》及相關專門法的不同解讀而產生沖突。
3.3 漁業
捕魚權是《斯約》賦予締約國國民的重要經濟權益。斯島東南部海域的漁業資源對于俄羅斯、西班牙、冰島等臨近海域國家的漁民來說, 有較高的實質性經濟回報價值。自1977年挪威宣布在斯島200海里內建漁業保護區以來, 其他締約國就挪威該行為的權利合法性及《斯約》適用范圍產生爭端。比如捕撈配額制度, 挪威依據1977年前10年的捕撈記錄, 賦予俄羅斯、冰島、丹麥等國家各不相同的捕撈配額, 而大部分非斯島水域的《斯約》締約國國民在保護區內沒有被賦予捕撈權[5]。
俄羅斯否認挪威有權設定斯島漁業保護區。俄羅斯認為, 挪威對斯島的主權不是依據先占、征服等傳統領土取得方式獲得的絕對、完全排他性主權, 而是由《斯約》約定的僅在締約各方承諾履行條約義務時才享有的有條件的、限制性主權, 因此挪威的權利僅限于斯島陸地和領海區域, 無權單方面宣布對斯島漁業保護區的管轄權。挪俄兩國的漁業沖突從來沒有停止過。2005年, 挪威試圖抓捕俄羅斯捕魚船“Elektron”號, 引發俄羅斯國內關于捕魚業應贊助北方艦隊更好地保護自己利益的討論。但最終, 俄羅斯并未采取激進的做法, 而是與瑞典、挪威、芬蘭簽署了政府間合作協議來加強巴倫支海的預警、防災和緊急情況處理能力。2011年, 俄羅斯拖網漁船“Sapphire II”被挪威扣留并要求支付57萬美金, 可見在這一區域的一些根本問題還沒有解決。其他臨近海域締約國如西班牙、冰島對挪威建立斯島漁業保護區并實施排他性管轄持有異議。這些國家認為依據《聯合國海洋法公約》挪威有權建立斯島漁業保護區, 但《斯約》也應當適用于該水域。2004年, 挪威逮捕西班牙拖網漁船“GaroyaSegudo”號, 西班牙政府抗議并向挪威最高法院提起訴訟但最終失敗[21]。
上述捕魚事件是挪威及其他締約國基于自身立場對斯島漁業保護區的不同解釋, 這一圍繞斯島海洋經濟權益的爭端持續涌現, 甚至影響了斯島的和平發展和利用。目前部分締約國對斯島漁業保護區的建立持否定態度, 主要包括以俄羅斯為代表的反對派和以西班牙、冰島、英國為代表的部分否定派。雖然英國、歐盟等國家及區域性組織曾呼吁利益攸關方采取協調一致的立場, 但預計該爭議不會在短時間內有明確定位, 爭議的解決主要取決于各締約國的實力博弈。
《斯匹次卑爾根群島條約》試圖建立制度性安排來保證各締約國國民對斯島的合理開發及和平利用。本文從歷史、政策與實踐這三個方面進行解讀, 厘清《斯匹次卑爾根群島條約》經濟權益制度性安排和挪威的相關政策。可以發現, 挪威政府一方面通過制定相關法律法規, 加強對斯島經濟活動的管理, 另一方面大力發展挪威在斯島的全方位經濟活動, 規劃挪威在斯島的經濟發展藍圖。
進入二十一世紀, 挪威主要通過環境立法來規制斯島經濟活動。2020年新出臺的全面重油禁令將提高締約國國民在斯島開展旅游業的環境門檻和技術要求。但需要注意的是, 目前斯島旅游業主要由國際勞動力主導, 若挪威推進斯島公共住房收緊政策, 將會導致國際勞動力流失, 斯島旅游業增長停滯, 進而對斯島經濟發展造成負面影響, 最后造成大量挪威公民及家庭離開斯島。這與挪威政府“提升挪威公民占斯島總人口的比重”的目標背道而馳。
可以預計, 未來挪威將繼續加強對斯島經濟活動日益嚴格的規制, 對此包括我國在內的各締約國國民宜巧用《斯約》賦予的經濟權益, 尋求戰略對接開展多領域經濟合作, 依托國際合作推進區域制度建設, 維護在北極地區的既有經濟權益。
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Institutional arrangements of economic rights and interests in the Spitsbergen Treaty and Norway’s policies
Liu Han1,2
(1Shanghai International Studies University, Shanghai 200083, China;2Polar Research Institute of China, Shanghai 200136, China)
In 1920, the Spitsbergen Treaty granted the sovereignty of Svalbard to Norway and gave the contracting states the rights to engage in economic activities such as fishing, hunting, and mining in Svalbard. Since the Treaty came into force, the Norwegian government has enacted laws and regulations to strengthen the management of economic activities in Svalbard, gradually nationalized the land and important businesses on the island, promoted the general economic activities of Norwegian companies and citizens, and planned its mainland economic development blueprint of Svalbard. This paper attempts to clarify the institutional arrangement of economic rights and interests of the Spitsbergen Treaty and Norway"s associated policies from the three perspectives of history, policy, and practice. It also seeks to provide a useful reference for Chinese citizens to potentially carry out economic activities in Svalbard in the future.
Spitsbergen Treaty, economic rights and interests, Norway, Arctic
2021年5月收到來稿, 2022年7月收到修改稿
科技部國家研發計劃重點專項(2019YFC1408205)資助
劉涵, 女, 1991年生。博士研究生, 助理研究員, 主要研究方向為極地地緣政治。E-mail: liuhan@pric.org.cn
10.13679/j.jdyj.20210046
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