魯敏 趙國發
收稿日期：2024-01-05
基金項目：河北省社會科學基金一般項目“權責配置視角下河北推進鄉鎮基層政府減負提質增效的體制機制研究”（項目編號：HB22ZZ003）
作者簡介：魯敏，男，湖北黃岡人，華北理工大學管理學院教授、碩士生導師，博士，主要研究方向：中國政府與政治、智慧政府；
趙國發，男，河北滄州人，華北理工大學管理學院碩士研究生，主要研究方向：行政管理。
摘要：在當前科層組織制度下，鄉鎮、街道等基層政府普遍面臨權責失衡的現實困境。在實地調研和收集整理訪談資料的基礎上，運用扎根理論構建基層政府的行為選擇模型。研究發現，基層政府行為選擇的方式包括外部引進資源、內部整合資源和規避責任。研究借助案例呈現的形式深度探究基層行為選擇的行動邏輯，豐富了權責關系視角下的基層政府行為研究。實現權責失衡背景下基層政府“能”的現實路徑包括：展示“晉升錦標賽”中同類政府的核心關注，善用“壓力＋晉升”驅動基層政府行為選擇；
擴展宏觀制度與微觀個體的資源獲取渠道，探索“內整＋外聯”汲取資源的組合拳；
綜合運用考評監督等手段，善用“激勵＋監督”具化基層政府行為選擇。
關鍵詞：權責失衡；
基層政府；
政府行為；
扎根理論
中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）03-0001-11
一、問題提出與相關研究綜述
黨的二十大報告中強調要健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態，提升社會治理效能[1]。然而，在當前的中國行政體制實踐下，基層政府面臨著嚴重的權不當責，權責失衡的體制性弊端在基層實踐中被進一步放大[2，3]。基層政府的本質屬性是“理性經濟人”，它所做出的一切行為選擇最終目的都是為了追求自身利益的最大化。那么，基層主體為有效完成上級規定的考核任務會做出什么樣的行為選擇呢？做出這些行為表現的行動邏輯是什么？本研究試圖從經驗實踐層面，透析基層政府行為選擇背后的機制問題。
目前，學術界對于權責失衡背景下基層政府是否能夠有效完成行政目標普遍存在兩種看法。一種是對基層政府有效落實行政目標持否定態度。歸納起來，一些研究者基于“形式主義論”進行探討，如倪星等學者發現基層政府會采取形式主義行為策略規避直接責任[4]。一些學者基于“縣鄉共謀效應論”的角度進行剖析，如學者周雪光提出現行組織制度中決策過程與執行過程分離現象會導致基層政府與上級政府達成共謀行為[5]。另外一種觀點則是正面積極的評價。歸納來看，一是部分學者基于基層政府挖掘外部“自致資源”的角度進行研究，如學者陳那波總結出基層政府擴展“自致資源”的三種途徑[6]。二是部分研究者從基層政府內部整合“制度性資源”的角度進行探討，如學者崔晶描繪出基層政府依靠運動式應對實現執行要素的整體優化和重塑[7]。
綜上所述，目前學術界對權責失衡背景下基層政府的行為選擇研究更多停留在經驗層面。本研究試圖跳出感性觀察和歸納的傳統范式，在實地調研收集的資料中發現基層政府的行為選擇模式，嘗試揭示不同任務情境下基層秩序有效運作的行動邏輯，對構建基層政府行為選擇的理論體系具有一定的參考價值。
二、研究設計
（一）研究方法
扎根理論廣泛使用深度訪談的方式來收集原始資料，采用歸納的方法對社會現象進行模型建構[8]。針對權責失衡背景下基層政府行為選擇機制的研究，此前學術界并沒有系統的理論作為參考，扎根理論在實地收集原始資料、解構社會現象間關系以及建構理論等方面有著顯著優勢，是探究基層政府行為選擇機制的有效方法。
（二）樣本選取
在扎根理論的實踐研究中，理論抽樣環節要求所選取的樣本必須兼具代表性、權威性、時效性。研究團隊依據課題要求選取了T市下屬的G鎮、Y街道、L鎮、K街道作為研究樣本。選取以上基層政府作為研究樣本的原因有以下三點：其一，代表性。G鎮的秸稈燃燒環保問題治理、Y街道的創設文明城市運動模式治理、L鎮的制造類企業違法排污問題治理、K街道的疫情網格化管理，皆具有較強的研究基層政府治理行為的代表性；
其二，權威性。G鎮于2020年獲得“全國文明村鎮”的榮譽稱號，L鎮被譽為H省百強鄉鎮，K街道、Y街道先后于2020年、2022年獲得“H省文明單位”的榮譽稱號，本研究所選取的研究對象基層治理水平較高，具有較強的權威性。其三，時效性。筆者曾經于2023年9月—10月期間前往G鎮、Y街道、L鎮、K街道開展實地調研，累計訪談25人次，積累了課題研究所需的大量素材，研究課題具有顯著的時效性。
（三）資料收集
研究課題主要針對權責失衡背景下基層政府的行為選擇機制，基層政府公職人員是課題組實地走訪收集原始資料的調研對象。在2023年9月—10月期間，研究團隊陸續對G鎮、Y街道、L鎮、K街道的基層公職人員進行一對一半結構性訪談，每次訪談時間為40—60分鐘，累計訪談25位基層公職人員，其中5位訪談對象具有領導職務，被采訪者相關信息如表1所示。
三、基于扎根理論的編碼分析
扎根理論的三級編碼分析過程包括開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼。針對訪談資料的編號問題主要有兩種形式，其一是由訪談對象姓名以及訪談時間構成，如“LZR-20231008”，其中“LZR”代表訪談對象姓名，“20231008”代表訪談時間為2023年10月8日；
其二是對調研的文本內容進行逐項編號，由訪談對象、訪談段落、訪談句子三部分構成，如“15-1-4”表示為第15個訪談者第1段落中的第4句話。
（一）開放式編碼及初始范疇
開放式編碼是指對收集到的原始資料中與主題相關的句子進行概念化處理，從而聚攏成不同類別的范疇[9]。開放式編碼包含三個步驟，即貼標簽、概念化以及范疇化。研究團隊通過對25份訪談資料進梳理，共提煉出312個標簽，142個概念，通過刪除掉與研究主題無關的概念，合并意思相同的概念后，研究共提煉出86個有效概念，最終進行范疇化后共凝練出34個范疇，部分開放式編碼的結果如表2所示。
（二）主軸式編碼及主范疇
研究團隊在開放式編碼的基礎上，根據初始范疇之間的語義關系和類別關系，對不同的初始范疇進行比較、歸納、整理和分析，最終整合出17個副范疇，7個主范疇，編碼結果如表3所示。
（三）選擇性編碼及核心范疇
研究團隊經過不斷探索和比較分析，最終確定“基層政府行為選擇模型”作為核心范疇，以此為基礎挖掘出一條權責失衡背景下基層政府行為選擇行動邏輯的故事線，范疇之間的關系如表4所示。
（四）理論飽和度檢驗
扎根理論是否達到飽和可以通過分析研究資料得以實現，通過向被調查者解釋研究的范疇類屬關系，并詢問他們的態度和看法，從而檢驗研究理論是否達到飽和[10]142。研究團隊在收集到第20份訪談資料的時候，基層政府行為選擇的模型已經生成，為了驗證生成的模型是否科學，研究團隊繼續收集另外5份訪談資料，同時將已生成的模型介紹給調查對象，詢問研究成果是否符合基層實際。最終提煉的結果顯示，最后5份新的訪談資料沒有形成新的概念和范疇，證明研究模型已經通過飽和度檢驗，故停止收集與分析新的數據。
四、模型構建與案例闡釋
基于前文的扎根理論編碼過程分析，研究梳理出權責失衡背景下基層政府的三種行為選擇模式：外部引進資源、內部整合資源和規避責任。基層政府會依據現實目標任務的行政屬性做出能夠有效完成上級政府行政考核的行為選擇。研究進而構建出基層政府的行為選擇模型（參見圖1），深刻揭示出基層政府做出行為選擇模式的行動邏輯。
（一）權責失衡背景下基層政府行為選擇的表現形式
1.外部引進資源：制度性資源不足情境下的無奈選擇
隨著中國現有行政制度的規范，基層政府中本身所擁有的制度性資源缺乏可以匹配考核任務的靈活性。因此，為了有效回應上級權威主體的治理要求，對沖上級政策與現實執行效果的適配張力，基層政府在制度性資源不足情境下會做出外部引進資源的無奈選擇，具體操作方式包括結對社會組織、爭取領導扶持、聯合同級政府。
基層政府會依據上級目標要求動態調整對社會組織角色與功能的認知，“我們街道在‘創文時期會去發動一些退休居民、黨員、學生志愿者來參與完成相關任務”（LZR-20231008）。在中國宏觀行政體制下，基層政府和上級政府共享“目標責任制”這一制度邏輯，“每次‘街道創文考評都是突擊檢查，但在我們街道下來掛職的副書記一般都能提前收到他老上司的消息”（WZY-20231007）。不同基層政府部門之間在特定的集體理性水平和聯合執行壓力的影響下會采取聯合行動的執行策略，“針對河流污染治理問題，我們街道與鄰近街道相關部門成立共同領導小組，雙方形成聯動”（WXT-20231008）。
2.內部整合資源：自致資源缺乏情境下的求生之道
為了有效避免基層執行過程中的“碎片化”和橫向部門自我中心主義所帶來的體制摩擦，基層政府在自致資源缺乏情境下探索內部整合行政資源的求生之道，通過內部條塊主體的協商和程序化的運作減少行為執行過程中的耗散成本，具體方式包括整合調動行政資源、短期運動模式治理、優化內部領導方式。
隸屬于同一基層政府的不同部門會對于同一監管對象采取聯合式行政執法行為，“我們鎮環境保護辦公室、自然資源辦公室聯合執法，加強對村鎮焚燒秸稈行為的巡查”（YDD-20230925）。權責失衡使得基層政府采取短期運動模式治理來完成行政考核，“秸稈燃燒的整治情況與我們科室人員的績效考核掛鉤，有時候我們部門會優先整治農村秸稈燃燒”（HFJ-20230925）。基層政府在應對緊急事件中會尋求建立集中統一的領導體系來應對考核難關，“我們鎮建立了黨政統一領導的管理制度，集中資源整治環保問題”（DLQ-20231023）。
3.規避責任：內外資源稀缺情境下的減負回應
政治催化使得產生于上級政府的宏觀政策層層下壓到基層，剛性的政策要求與內外資源的稀缺矛盾迫使基層政府做出靶向式減負回應，在不同主體張力空間中尋找動態平衡，實現政策行動指向與目標的調適融合。因此，基層主體依據現實情境做出多維具化的規避責任方式，包括投機式規避責任、共謀式規避責任、向下式規避責任。
基層政府在權責失衡的困境中會隱匿現實治理情況，“在整治違法排污企業的過程中我們鄉鎮還是保留了一些輕度排污企業，在給上邊的整治報告情況是關停了所有違法排污企業”（ZYW-20231022）。研究團隊在調研期間發現基層政府間有相互配合應對考核的現象，“縣里面給各個鎮分派的環保治理任務太重，有時候迫不得已兄弟鎮之間會分工合作共同完成環境治理報告”（NYC-20231023）。向下式規避責任普遍存在于科層體制下，L鎮在承接到行政任務后將責任下放給村干部，“縣里面要搞環保治理，鎮里面接到任務后決定樹立典型模范村，選中了X村作為試點村”（WZR-20231022）。
（二）案例選擇與行動分析：基于四個案例的現實解釋
對于基層政府而言，最為緊迫的是高效高質地完成上級政府的行政目標，獲得上級的獎勵而免于問責。因此，基層政府會根據行政目標的屬性進行有效區分，從而實施不同的行為選擇，最終達到讓上級政府與自身滿意的行政執行效果。
1.常規性任務目標情境下的“內部整合”
常規性考察任務意指對某地區經濟發展水平有明文要求的非重點性任務，比如提供基本公共服務、保護生態環境等，這些任務已經形成周期性規律，執政官員只需仿照以往的工作經驗按部就班地執行。在中國宏觀的政治體制下，基層政府執行上級政策所能獲取的行政資源呈現均等化的特征。因此，為了獲得比較大的競爭優勢，基層政府會因時制宜地整合內部固有的行政資源，從而促進行政目標有效達成。
G鎮政府在應對常態化秸稈燃燒治理情境中，內部整合制度性行政資源（參見圖2）。G鎮政府積極發揮自身的主觀能動性調動全鎮各部門整體推進政策的落實，超越碎片化的微觀工作環境，通過對制度空間的充分利用謀求硬性政策目標的軟著陸。同時，隸屬于G鎮的環境保護部門、自然資源部門組成綜合行政執法專項小組，聯合執法巡查整治秸稈燃燒行為。最后，G鎮政府構建“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的秸稈燃燒治理體系，在鄉鎮黨委的統一領導下，提高全鎮的秸稈燃燒治理能力，取得良好的行政治理成效。
2.緊迫性任務目標情境下的“內整外聯”
緊迫性考察任務主要指上級政府往往以“強制命令”的運動形式下達，如“創設文明城市百日攻堅戰”，此類任務時限較短，任務完成情況緩沖空間小，運動式治理色彩濃厚。壓力型體制是傳統動員體制在市場化與現代化背景下的變形[11]，構成了基層政府行為選擇的關鍵驅動。在外部壓力下，當某個行政命題被上級政府高度關注并多次提出時，必然會觸動基層政府的敏感神經。為此基層政府會動態調整自身的行為方式以及組織結構，以達到執行效果的帕累托最優。
在T市統一發動的文明城市創建運動中，Y街道靈活運用屬地管理事務的彈性運作空間，內外整合資源應對創文行政考核任務（參見圖3）。在內部資源的整合方面，Y街道采取運動式治理方式助推文明城市建設，優先處理創文專項行動；
整合調動街道內部行政資源，成立創文專項小組。在外部資源的引進方面，Y街道大量調動轄區內退休居民參與到創文專項行動的任務中，觸發街道內的掛職干部與直屬上司的政緣關系提前獲知考核信息，同時巧借上級政府的督導監察擴大行政動員范圍，將治理的責任劃分擴充到與鄰近街道的協同治理，治理成效顯著。
3.長遠性任務目標情境下的“內整＋避責”
長遠性考察任務一般指上級領導反復強調重視的任務，如打造生態文明宜居城市。長遠性任務行政執行周期較長，是上級政府站在宏觀視角下的謀篇布局。
相關研究表明，“十字型博弈”模型對揭示基層政府縱向上下級以及橫向同級政府間的行為博弈具有典型的說服力[12]。理想狀態下博弈雙方應該是兩個相互獨立的個體，但在現實情境下兩個自然狀態的博弈個體就像物理學中的真空狀態是不復存在的。正如吉登斯所說：“在社會研究中，結構使得社會中的個體束縛到一起，使得千差萬別的時空向度上存在系統性的呈現形式[13]。
針對企業違法向河流排污的現實問題，L鎮政府充分發揮自身在十字博弈模型中的執行自主性，通過內部整合與責任規避的組合單元整治企業違法排污（參見圖4）。在內部整合制度性資源方面，L鎮采用運動式治理方式整治企業違法排污，派專門負責人前往調研，明確污染程度和面積，懲治違規排污的制造企業。在實際博弈中，L鎮政府采取了規避責任的行為選擇，一是選擇性提供治理信息給上級政府；
二是聯合周邊鄉鎮政府共同應對環保考核；
三是將部分考核壓力向下傳導到村級組織。基于內部整合資源和規避責任的行為組合單元，L鎮政府有效克服權責失衡的藩籬和窠臼，取得了多種行為組合有效協同的治理成效。
4.風險性任務目標情境下的“內整外聯＋避責”
風險性考核任務一般指復雜情境下的棘手任務，如新冠疫情防控。風險性任務治理效果的好壞極易產生政策接受者的不滿情緒，基層官員面臨著上級政府任務目標情境和轄區群眾社會情境下的雙重擠壓，極其考驗基層干部行為執行的“藝術”。
在中國現行的政治體制下，中央政府將宏觀策略分解成績效指標下放到地方政府，同時輔之以嚴格的績效考核晉升制度，構成驅動基層政府官員落實政策績效指標的強大動力[14]。在強大的晉升動力驅動下，基層政府官員廣泛汲取外部社會資源，內部整合制度資源，打通組織內外資源交換機制，伴隨以必要的責任規避，尋求跨越級別臺階的晉升之路。
K街道在新冠疫情防控中，積極借助行為組合單元謀求良好的政績（參見圖5）。在外部資源的引入方面，K街道借助網格化管理體系吸納小區住戶參與協同治理，建立了“街道—社區—住宅小區—樓棟—樓門”五級網格管理體系。在內部制度性資源的整合方面，K街道發動全體工作人員執行疫情管控行動方案。同時K街道提交給上級政府的信息存在一定的選擇性，上級政府在檢查的過程中則默認“留痕式”證明。K街道巧妙組合三種行為選擇的動態單元，充分利用政策執行的制度空間和社會機遇，使得疫情風險管控任務能夠順利完成。
五、結論與進一步的探討
在中國現行體制運行之下，廣大基層政府面臨著權責失衡的現實困境，用于基層主體政策執行的行政資源與上級政府目標要求的行政責任背離現象嚴重。研究立足于T市四個典型基層政府中公職人員的深度訪談，借助扎根理論構建出基層政府行為選擇的理論模型。同時，提出基層政府有效執行上級政策目標、消解基層權責不符缺位困境的可行性建議。
首先，展示“晉升錦標賽”中同類政府的核心關注，善用“壓力＋晉升”驅動基層政府行為選擇。在權力集中的大背景下，自上而下的“壓力型體制”不斷刺激著基層政府的敏感神經，而“晉升錦標賽”作為一種強激勵方式，逐漸演化為強化基層政府行為選擇的重要驅動。上級政府需實現基層政權壓力與競爭的動態平衡，在自上而下縱向壓力的驅動下保持基層政府的競爭活力，倒逼基層官員探索增強政績的方法。
其次，擴展宏觀制度與微觀個體的資源獲取渠道，探索“內整＋外聯”汲取資源的組合拳。基層政府應善于統籌內部制度性資源和外部引進的自致資源，打通體制內外資源的交換機制，依據現實情景選擇多種行為選擇的組合單元，助推基層政府克服資源無法匹配任務的治理矛盾，提高基層治理成效。
最后，綜合運用考評監督等手段，善用“激勵＋監督”具化基層政府行為選擇。現有行政考核體制下，基層政府存在規避責任的行為選擇，嚴重削弱了基層人員履職的熱情和干勁。未來應充分發揮考核監督的正向激勵作用，明確考核目的和依據，把基層公職人員行政考核結果與自身的獎懲、晉升相結合，促進考評的制度化與規范化。
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責任編輯：李 鋒
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