摘要：中央與地方爭議處理機制是日本推進地方分權化改革的重要內容之一。在中央行政機關——總務省下設置國家地方紛爭處理委員會是理想與現實的妥協。該機構負責處理地方公共團體就中央行政干預不服而提起的申訴。在行政體制內構建一種相對獨立的爭議處理機制是一種漸進式的地方分權化改革。
關鍵詞：地方分權；中央與地方爭議；解決機制
[中圖分類號]D731.33 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-7287(2007)04-0040-04
一、日本中央與地方行政爭議處理機制的構建
日本從明治憲法時期即開始了地方自治制度的構建，1946年頒布的日本國憲法設專章規定了地方自治，使地方自治成為了一項不得由法律更改的憲法原則。然而，法制的完備并沒有導致中央與地方關系的真正法治化，在“地方分權”呼聲高漲的背景下，1995年參眾兩院通過了《地方分權法》，專門以法律的形式規定了改革的步驟。其主要理念是以地方自治的保障及地方自治團體的自我決定為基礎，在法治主義及公正透明原則下，確立中央與地方間的對等及合作關系。主要內容包括：中央與地方角色分配、事務分配、中央對地方干預的法制化、財源轉移、中央與地方間爭議處理制度等，其中中央與地方爭議處理制度是改革的核心。
從理論上來說，中央與地方對等、合作關系建立后，當中央與地方公共團體間產生爭議時，有必要建立以中央與地方公共團體間對等、合作關系為前提的爭議處理制度，由立于中央與地方間公平、中立地位的第三者來擔任此職，此第三者必須得到中央及地方公共團體雙方的信任。因此。日本地方分權推進委員會建議，爭議處理制度的建立應遵循以下兩個原則：第一，中央與地方公共團體間的紛爭處理，應由立于公平、中立立場的第三者機關擔當。第二，在行政內部，盡可能使用簡單迅速的解決方法，行政內部無法解決時，最終由司法判決。但在一個傳統的中央集權國家推進地方自治，遇到的阻力可想而知，給予地方政府與中央政府平等的法律地位，必然要承受中央各部門的阻力。
經過妥協，日本于2001年制定了新的地方自治法，該法是地方分權化改革的重要成果。新地方自治法在總務省下設立一個國家地方紛爭處理委員會。這一結果雖然離“中央與地方關系的司法化”還很遙遠，但這一制度卻是合乎日本國情的。行政爭議處理機制的建立意味著日本地方自治法制化進一步完善，國家縱向權力關系更趨明晰。這一機制是日本結合自身國情而設計構建的，體現了在單一制國家推進地方自治應有的特點，值得我們借鑒。
二、日本中央與地方行政爭議處理機制的特點
1．爭議處理對象的行政性
中央與地方間爭議種類繁多，有因立法干預所生的爭議，即地方自治團體立法有無違反中央法令的爭議；有因行政干預所生的爭議，即中央對地方及地方間通過種種行政手段干預有無違法的爭議；還有中央與地方及地方間之權限分配爭議等。理想的立法政策是盡可能將所有爭議均列入爭議處理制度。但新地方自治法并沒有將中央與地方之間所有爭議均列入爭議處理制度，其所建立的爭議處理制度僅適用于行政干預所生爭議，而立法干預所生爭議和權限分配所生爭議則不能適用地方自治法所規范的爭議處理制度。必須強調的是，不適用新地方自治法所建立的爭議處理制度，并不意味著這些爭議不能通過其他途徑解決，仍有部分爭議可通過行政訴訟途徑解決。行政爭議解決機制構建的目的即是：在行政內部，盡可能使用簡單迅速的解決方法，而行政內部無法解決時，最終由司法判決。
2．爭議處理機構的相對獨立性
從理論上看，國家地方紛爭處理委員會應置于中央及地方公共團體組織之外，即使置于中央國家行政組織內，也應是內閣所轄之下的獨立行政委員會。但是，由于中央行政機關的強烈反對，地方分權委員會在形成第四次報告時，認為難以采取上述理想的機構設置，而建議將地方紛爭處理委員會定位為府省的直屬機構。在此基礎上，新地方自治法規定，在總務省下設置國家地方紛爭處理委員會，處理國家或都道府縣對普遍地方公共團體干預的爭議事件。因此，國家地方紛爭處理委員會是國家與地方間爭議處理的行政內部之“第三者機關”。對于這種定位，日本學界有不少批評。新地方自治法將中央與地方公共團體之間的關系構建成為一種對等、合作關系，即將傳統中央與地方公共團體之間的行政內部關系轉變為權利義務主體之間的外部法律關系。而國家地方紛爭處理委員會置于行政內部，則將使已外部化的關系又轉變成為行政內部關系，這種轉化將使爭議處理成為另一種行政統制手段。
國家紛爭處理委員會雖置于總務省下，但其委員會成員的任命卻具有相對的獨立性。委員會由五人組成，經兩議院同意，由總務大臣任命。委員會成員中，同一政黨或政治團體的比例不得超過半數。委員會成員除符合法定事由予以罷免外，享有身份保障。法定罷免理由包括：任命未得兩議院同意；受破產宣告或受拘役以上刑罰；三名以上委員同屬一政黨；身心障礙而難以執行職務；違反職務上義務等情形。
3．爭議處理結果的非約束性
國家地方紛爭處理委員會審查結果的處理，可分為以下幾種情形：第一，對自治事項及法定委托事項的干預。國家地方紛爭處理委員會如認為國家的干預并不違法，也無不當，應將審查結果附審查理由，通知地方公共團體及該國家行政機關；國家地方紛爭處理委員會如認為干預違法或不當而有勸告之必要，應對該國家行政機關提出勸告，并載明理由及必要措施，同時將勸告內容通知該地方公共團體，并將審查結果予以公告。第二，對國家不作為的情形。國家地方紛爭處理委員會若認為國家不作為理由成立而無勸告之必要，應將審查結果附理由，通知該地方公共團體及該國家行政機關；國家地方紛爭處理委員會若認為不作為理由不成立，應對國家行政機關提出勸告，同時將勸告內容通知該地方公共團體，并將審查結果公告。第三，對協議情形。國家地方紛爭處理委員會應審查該地方公共團體有無履行協議義務，并將審查結果附理由，通知該地方公共團體及該國家行政機關，并將審查結果公告。國家地方紛爭處理委員會也可依職權對爭議雙方作出調解。地方公共團體首長、其他執行機關與國家行政機關就爭議達成共識，并向國家地方紛爭處理委員會提出承諾書，調解案視為成立。
爭議處理結果的非約束性主要源于國家地方紛爭處理委員會為一“裁決機關”。國家地方紛爭處理委員會在性質確定上，曾有兩種對立的見解。一種為“裁決機關”，即為確保委員會處理紛爭的實效性，建議將委員會定性為“裁決機關”，使其決定能夠拘束中央與地方公共團體，即爭議雙方當事人；另一種為“勸告機關”，委員會的勸告不具有法律拘束力。地方分權推進委員會最后采取了第二種見解，地方自治法也隨之規定，國家地方紛爭委
員會審查后，如認為中央的干預是違法時，得對中央國家行政機關提出必要的勸告。將國家地方紛爭處理委員會定性為“勸告機關”的主要原因是來自于中央國家各行政機關的強烈要求。各省大臣在其分擔管理事務范圍內，有實質性的最終決定權，連內閣總理大臣都沒有推翻的權力，若賦予國家地方紛爭處理委員會拘束其他行政機關的強大決定權，在國家行政體系上并不適當。而且，國家地方紛爭處理委員會畢竟是一個省的直屬機構，其決定能拘束省級行政機關也不妥當。
國家地方紛爭處理委員會雖為“勸告機關”，但對于該委員會的勸告，受勸告的行政機關負有接受勸告并采取必要措施的義務，同時應將處置情形向委員會報告；委員會則應通知請求審查的地方公共團體首長及其他相關機關，并公告之。
4．爭議處理方式的可操作性
新地方自治法構建的中央與地方行政爭議處理機制具有很強的可操作性，對審查范圍及審查程序都做了明確規范。
就審查范圍而言，新地方自治法規定，國家紛爭處理委員會僅審查下列三種行政干預：第一，中央對地方公共團體的行政處分或行政建議。具體包括以下內容：①中央依法令對地方公共團體課以義務或直接限制其權限的行使；②中央對于地方公共團體執行行為予以撤銷、撤回或停止其效力的干預；③中央依法令對地方公共團體作出的改善建議；④中央對地方實行的其他公權力的事實行為如監察、檢察等。第二，中央對地方公共團體的行政許可。中央依法令對地方公共團體的許可、認可、同意等請求給予的答復或國家行政機關對于地方公共團體的申請，應在一定時間內作為而沒作為，如許可、同意等不作為，都可以成為審查對象。第三，中央與地方公共團體之間的協議。對地方公共團體與中央國家行政機關間的協議，地方公共團體已履行義務，但仍無法與國家達成協議時，地方公共團體可申請審查確認中央履行義務。
就審查程序而言，新地方自治法規定，國家地方紛爭處理委員會的審查請求者是中央干預對象的地方公共團體首長及其他執行機關，包括：都道府縣知事、市町村長、教育委員會、選舉管理委員會及監察委員，他們均可因中央干預的違法向委員會請求審查。審查請求必須以書面形式提出，并記載審查請求人、相對人、時間、審查請求理由、內容等。審查請求應在干預之日起三十日內提出。國家地方紛爭處理委員會審查期間，自審查請求日起九十日內審查終結，并將審查結果通知當事人。國家地方紛爭處理委員會如認為相關行政機關有參加審查程序的必要，則可依職權或依該相關行政機關的申請，命令相關行政機關參加審查程序；并事先聽取當事人及該相關行政機關的意見，調查相關證據。
三、啟示：構建我國中央與地方行政爭議處理機制的構想
目前，我國處理中央與地方之間的沖突大致有兩種途徑：一種是立法調控，一種是行政調控。立法調控的法律規范主要是《中華人民共和國憲法》第六十七條及《中華人民共和國立法法》相關規范，其調控的對象是地方性法規及決議，調控的主體是全國人大常委會，調控的標準是“不抵觸”，調控的方式是撤銷。這種調控機制在現實中并沒有發揮真正的作用，全國人大常委會至今沒有正式撤銷過某一地方性法規。在現實中起作用的則是行政調控，它主要表現為人事調控與機構調控。人事調控主要表現為地方重要官員由中央任命，機構調控主要是指中央將一些重要的行政部門從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。然而，這兩種行政調控方式并不能將沖突予以解決。
人事調控是指地方政府的人事由中央決定，上級決策委員會由下級職能委員會首要人物組成，下級委員會成員由上級委員會提名甚至任命。這種調控方式可以說是中央集權，又可以說是地方割據。中央受制于地方，地方受制于中央；每一層級的領導人關注的焦點都是人事問題，一切政治問題最后都會變成人事問題。單個公民碰到一個最小單位的最小官員的侵害也沒有辦法，因為所有政府相互纏繞在一起。這種調控方式并沒有真正將沖突予以解決，而是將沖突予以復雜化，最后誰都不知道如何解決。
機構調控是指我國中央政府為了維護中央權威，對付地方保護主義，對一些部門相繼實行垂直管理。從較早的海關、稅務、工商，再到質量監督、國土等一些重要的行政部門，都已經從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。現在一直被呼吁“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。“垂直管理”固然有減少地方干預、保障中央政令暢通的作用，但并不是一種解決中央與地方爭端的機制，且具有明顯的集權化傾向。這種方式可能在短期內通過壓抑地方的利益沖動而收到一定的效果，但假以時日，中央集權、地方無權必然會引發更多、更大的問題。所以，我國解決中央與地方沖突應該有一個全新的思路。
1。循序漸進地構建中央與地方沖突解決方式
中央與地方間爭議種類繁多，有因立法干預所生的爭議，有因行政干預所生的爭議，還有中央與地方及地方間權限分配爭議等。而解決這些爭議的途徑應有政治途徑、行政途徑以及司法途徑，當政治途徑、行政途徑不能發揮作用時，最后的司法解決應是不可或缺的。不可否認，司法解決中央與地方沖突，尤其是立法沖突有不可取代的優越性，如避免積極干預，避免中央與地方立法權限事先劃分的困難性等，但中央與地方沖突不可能完全交由司法途徑解決，通過司法機關解決中央與地方沖突將耗費巨大成本，所以它應是一種最后的不得已的選擇，而不應是最優先的選擇。而且由于我國目前法院系統是高度地方化的，法院不能在判決中宣布地方性法規的無效，不能審查抽象行政行為。所以，中央與地方立法沖突通過司法途徑來解決在目前是不現實的，當然中央與地方行政沖突是否可以通過司法途徑來解決則是可以進一步探討的。《行政訴訟法》頒布近20年，司法機關審查行政機關行政行為是沒有任何問題的，但在如何審查中央與地方行政沖突的行政行為方面則需要司法實踐的探索。在構建司法解決途徑之前，更可取的則是在行政系統內部設置一個中央與地方行政爭議解決機制，中央與地方沖突應主要通過行政處理機制來解決，只有在一些行政處理機制解決不了的情形下，才交由司法機關解決，這才是一種合理的制度選擇。
2．行政爭議處理機制的建構
①基本思路。現階段中央與地方沖突行政解決方式的特點是主動權在中央，地方則處于被動挨打的地位。中央對地方可以動用調查、審計、督察、處罰、任免等多種手段來制約地方，而地方幾乎無計可施。于是地方就會想方設法規避中央政令。“上有政策、下有對策”的現象層出不窮。也就是說，在處理中央與地方爭端解決的問題上，中央與地方雙方的法律地位極不相稱。這主要是由于中國傳統上是一個單一制國家，與中央利益相比，地方利益似乎總是有些名不正言不順，缺乏中央認可，缺乏合法性，因而也難有適當表達的途徑與方式。中央痛感“諸侯經濟”、“地方坐大”等問題的時候。慣性思維總是壓制地方利益，鞏固中央權威。其實，地方具有一定的獨立性與自主權，具有相對獨立的利益主體，不一定就是對中央的威脅，關鍵在于設立什么樣的制度來處理兩者的關系。
我國建構行政爭議處理機制與日本不一樣的地方是，中國還沒有實施地方自治，從形式上說，中國地方人大是由地方人民選舉產生的，但地方與中央平等的法律地位并沒有形成，只有部分地方人大擁有地方立法權，所以，我國目前的行政爭議處理機制還不可能是一種平等主體之間的爭議處理，而更多地具有使中央與地方利益博弈制度化、規范化的意義，使地方利益有了表達的正式渠道。
②機構設置。由于中國目前政府體制是一種條塊分割的體制，而且中國幅員遼闊，地區發展極不平衡，中央與地方沖突事務較多，所以可以在中央各部門之內設置一個處理部門行政爭議的機構，中央各部門與地方各部門之間就業務及監督而發生的爭議應該是我國最主要的行政爭議，其次才是中央政府與地方各政府之間的行政爭議，對于這一類爭議可以在中央辦公廳下設置一個直屬機構，即類似于日本在總務省之下設置的國家地方紛爭處理委員會，這一直屬機構的人員應具有一定的獨立性，機構可以受中央辦公廳直屬機構的直接領導。
③處理方式。由于機構的定位主要是聽取地方的聲音，所以處理方式應不具有約束性，更多地具有建議性質，即作為中央對地方實施監督措施的一種平衡，也讓中央聽聽地方的呼聲。當然這種呼聲與聽證制度的作用不同，它是針對中央所作所為的不滿，是一種事后的處理。為了使處理具有可操作性，也應制定操作細則。
這里有必要進一步澄清的是，一般而言，國家對法定受委托事務，可進行合法性與合目的性干預；對地方自治事務僅可進行合法性干預。而就此所產生的爭議審查，則正好反過來，對自治事務干預所產生的爭議，可進行合法性與合目的性審查，對于法定委托事務所產生的爭議，則只進行合法性審查。也就是說，爭議審查的深度受國家干預深度的影響，國家干預程度深時，由此產生的爭議審查程度就淺；國家干預程度淺時，審查的程度就深。