王東杰
正鑲白旗財政局
我國財政國庫管理制度改革起步于2000 年，隨著國家財政的改革與發展，財政國庫管理制度也作出了適當的調整與變動。2001 年2 月，國務院批準《財政國庫管理制度改革方案》，對傳統預算執行管理方式的轉變提出了明確要求，指出要建立基于國庫單一賬戶體系、以國庫集中收付為主要資金繳撥形式的現代財政國庫管理制度。財政部國庫司制度研究處表示，目前我國已基本建立以國庫集中收付制度為主體的國庫框架。有數據表明，截止2019年底，中央及地方各級預算單位有99%實施了國庫集中支付改革，超過95%的預算單位實行了公務卡制度，全國36個省級、328個地市以及1601各區縣財政部門實施了集中支付電子化管理。但是，隨著改革的不斷深入推進，事業單位資金管理的問題也逐漸暴露了出來。事業單位應當順應制度改革趨勢，從制度建設、管理流程優化、信息化發展及人員素質培養等多方面入手，解決國庫集中支付下的資金管理問題，繼續挖掘財政資金潛力，實現資金的高效利用。
國庫集中支付是管理信息化在財政國庫管理方面的應用體現，指的是以國庫單一賬戶體系為基礎，以信息化系統為依托，對國家財政資金進行集中繳撥的一種支付制度。其主要特征在于，由預算單位自主規劃、決定資金使用，無需申報后轉賬。該制度的改革與推進，是當前事業單位管理制度改革的基本內容，也是國家財政收支運行的核心基礎。
2021年以前，國庫集中支付下的支付方式有兩種，分別為直接支付與授權支付。在支付范圍、流程、零余額賬戶使用及指令簽發方上予以區別，目的是有效管理控制財政各項資金，但僅僅是國庫集中支付下設計的兩種支付方式，對預算執行和控制方面并無實質區分的必要。從2022 年起，為進一步完善現代財政國庫管理制度，充分發揮預算一體化系統的功能作用，將預算管理制度規范與信息系統建設緊密結合，用系統思維流程整合預算管理各個環節業務，預算單位在用款計劃上報環節不再填報支付方式，所有資金支付方式均為國庫集中支付，資金支付不再區分直接支付與授權支付，預算單位提交一般支付申請辦理預算資金的支付業務。
(一)資金預算管理不到位，支付關鍵環節風險突出
國庫集中支付下，地方財政國庫收付中心對預算單位的用款申請進行審核，審核后監督代理銀行辦理資金支付業務，這就要求財政國庫收付中心及預算單位對資金預算管理予以高度重視，并做好資金預算計劃，以獲得有力的財政支持。然而，當前不少財政國庫收付中心及預算單位的資金預算管理并不到位，導致預算用款審核這一支付關鍵環節風險突出。一方面，地方財政國庫收付中心對預算用款審核把關不嚴，沒有核實申請單位及申請人的基本信息，或偽造預算用款申請資料，導致用款虛假申報或者重復申報，造成國家財政資金流失。比如，洪江市財政國庫收付中心四名干部以“安江早香柚”農業技術推廣項目的名義騙取國家財政資金50萬元。在此過程中，盡管申報人不具備申報條件，但是幾名干部協同偽造該技術推廣項目的整套申報資料，并審定申報合格，省財政局予以審批通過后下放50 萬財政資金，四名干部瓜分26.2 萬元。省委巡視后才發現這一重大違紀問題。這一事件的發生，充分表明了預算用款審核把關不嚴的問題。另一方面，部分預算單位的預算意識欠缺，并未重視資金預算管理，沒有結合單位內外環境變化對后續的資金使用進行統籌規劃，只是根據當前的資金需要選擇單一方法進行預算編制并提出用款申請。一旦申請期內用款數額發生變動，就要再次提出用款申請，給地方財政國庫收付中心帶來了數據記錄與更新的風險，導致數據信息記錄不完善、更新不及時所引起的信息失真問題。
(二)專項資金管理制度體系不完善，缺乏全面監督管控措施
預算單位財政專項資金主要用于社會管理、社會保障、經濟建設及公共事業發展等方面，需要單獨核算、專款專用。為保證財政專項資金的有效運用，事業單位有必要建立與國庫集中支付相適應的專項資金管理制度體系。然而，相關體系不完善的問題普遍存在于各級預算單位中。不少單位只求資金使用立項數量而不求使用質量，缺乏對資金使用的全面監督管控措施，造成資金閑置或浪費現象。比如，有的單位提出的用款申請經嚴格審核后，獲得財政專項資金，但單位內部對專項資金的使用并沒有建立相應的管理制度，也沒有信息化管理平臺來對資金支付情況進行動態監控與實時記錄，資金監管智能化尚未實現。也有單位在國庫單一賬戶外設置私有賬戶，由于私有賬戶在地方財政國庫收付中心監管范圍外部，難以受到有效監控，這大大削弱了資金監督管控職能。比如，2018年宜春市糧油質量監督檢驗站采取檢驗費與房屋租金等收入不入賬及虛開設備維修費、電腦耗材款等手段私設小金庫，該違規問題直到2021年才被通報處理。
(三)單位財務系統與國庫系統難以對接，資金使用不均衡現象明顯
國庫集中支付下，預算用款審核、資金繳撥等均依托管理信息化系統來完成，這就要求預算單位財務系統與地方財政國庫支付系統進行有效對接，以保證資金支付的跨系統操作。現階段，盡管從系統運行方面來看，大多預算單位的財務系統與地方財政管理機構的國庫支付系統在同一平臺上運行，但是這兩個系統的獨立性較強，還未實現完全對接，“系統邊界”、“信息壁壘”仍然存在。一旦預算單位資料報送不及時或者不完整，跨系統操作及信息共享的局限性會造成地方財政管理機構難以準確了解預算單位的基礎信息，違規行為發生的可能性大大增加。受此影響，各地財政資金使用的不均衡現象明顯。有數據表明，10 個縣違規將4.04 億元直達資金應用于與政策不相符的項目，如長興縣等三個縣將上級撥付的4420 萬元直達資金用于以前已完工的項目，而地方財政國庫收付中心并未行使好自身的資金監管職能合理分配資金使用。
(四)人員知識更新落后，專業化水平有待提升
國庫集中支付對管理人員專業素質有更高要求，管理人員不僅要熟悉國庫支付制度及其運行程序，也要了解中央及地方關于不同類型資金支付所出臺的資金管理辦法，同時掌握相關法律法規知識與管理信息化技能。而中央及地方所出臺的管理辦法并非一成不變，相關法律法規也在不斷完善，管理人員需要對已掌握的知識進行及時更新，并提升自身專業化水平，以滿足國庫集中支付的運行需要。但是，基層預算單位的人員結構合理性不足，現有人員知識更新落后，對相關法律法規的理解并不深入，對于資金監管依然采用陳舊辦法，不符合信息化下的資金監管需要。此外，有的管理人員并不會主動參與到資金管理當中，沒有主動提升自身專業化水平的意識，給國庫集中支付的運行帶來了巨大阻礙。
(一)積極落實資金預算管理，加強支付關鍵環節風險管控
地方財政國庫收付中心承擔著預算用款審核的重要職責，審核把關不嚴可能會造成國家財政資金流失。預算單位提出預算用款申請前應做好預算編制及編制方案審核，編制不合理、方案審核程序不嚴謹則可能造成多次審核，延長用款審核時間，同時增加信息風險。所以，無論是地方財政國庫收付中心還是預算單位，均應當積極落實資金預算管理，加強對支付關鍵環節的風險管控。
地方財政國庫收付中心首先要嚴把基礎信息質量關，嚴格審核各預算單位人員經費、資金分配、資產配置等基礎信息。其次，對已報送資料的完整性、合規性進行嚴格審核，并將資料中的不合規問題及時反饋給資料報送方，奠定堅實的審核工作基礎。最后做好財政匯總工作，遵循“上報-審核-匯總”的流程，運用預算管理系統匯總各預算單位的預算編制情況，對其資金預算計劃進行查漏補缺，保證審核工作如期、高質量完成，避免在審核這一關鍵過程中發生風險。預算單位需要結合內外環境變化及自身經營管理情況，選擇合適的預算編制方法進行資金預算編制，確保資金預算計劃將后續階段的資金使用納入到預算范圍內，編制完成后由單位上層對已形成的預算方案進行多輪審核，再提出預算用款申請，防止因多次審核所引起的信息風險問題。
(二)完善專項資金管理制度體系，實施全面監督管控
根據財政專項資金的管理需要，地方財政國庫收付中心可從制度建設、資金清理整合、資金支持方式優化調整等方面完善專項資金管理制度體系。一是繼續推進專項資金管理制度建設。規范項目申報、立項分類管理、項目預算、資金管理、監督等多個重要管理環節的操作程序及標準，針對不同項目資金的使用制定具體的管理辦法。比如，為深入推進鄉村振興戰略的實施，用好鄉村振興資金，可出臺地方鄉村振興重大專項資金管理辦法。二是對各類專項資金進行清理整合。取消執行到期的專項資金，歸并用途一致、規模相對較小的專項資金，調整政策對象交叉的專項資金，并重新梳理整合后專項資金的使用方向。三是建立以間接扶持為主的財政支付體系。充分發揮自身的財政杠桿效應，引導資金向地方高端成長產業、新興服務業等產業傾斜。資金監督管控方面，可參考淮北市國庫收付中心的實踐經驗。該組織機構依托資金監控系統，對資金預算分解下達、支付及發放等情況進行全程動態監督，及時發現各預算單位的資金管理及使用問題，并督促相關單位立即整改，推動了動態監管的常態化。同時，該組織機構對各縣區預算單位的資金支付情況進行定期篩查，發現并整理其中存在的問題，并將其反饋于地方部門，做到資金使用錯誤及偏差問題的及時糾正。該組織機構的實踐經驗表明，地方國庫中心在資金監督管控的過程中，一方面可應用管理信息化系統實施全面動態管控，另一方面可通過加強日常監管及時發現處理資金管理問題，確保專項資金的有效利用。
(三)推進管理信息化建設，對接單位財務系統與國庫系統
管理信息化的應用是國庫集中支付運行的重要標志之一。地方財政國庫收付中心通過將現有國庫系統與各預算單位財務系統的對接，集成數據財政信息，讓資金繳付流程清晰化，進一步達成規范、約束資金使用行為及加強地方財政管理的目的。就地方財政國庫收付中心而言，應根據系統對接需要，擴展相關系統軟件功能，增設預算單位預算執行、財務處理及報表系統等模塊，將用款申請、會計核算、報表制作等集中在一個平臺上。在此過程中，加強軟硬件基礎環境建設，軟件方面升級、更新國庫集中支付系統軟件，確保系統間數據傳遞的安全性與穩定性，硬件方面更換大容量服務器，避免網絡堵塞所引起的數據傳輸不及時問題。同時，為保證數據信息的有效處理，完善諸多會計要素的核算方式及口徑，將各表格形式相統一。
(四)加強人才培養，提升人員專業化水平
國庫集中支付的運行需要更加專業的管理人才，地方財政國庫收付中心應當從思想認知、知識儲備、技能提升等多個維度加強人才培養，促進管理人員專業化水平提升。思想認知方面，建立管理人員的終身學習意識，使其明確自身專業知識與技能和國庫集中支付下資金管理要求的差距，避免因為知識更新不及時、技能學習不到位，對資金管理工作造成消極影響，引導其進行自主學習提升。知識儲備方面，組織管理人員對新修訂的資金管理方面的法規條例及國家新經濟政策進行學習，豐富其法律知識，及時更新其陳舊知識。比如，面向地方財務管理人員召開國庫集中支付業務培訓。從當前多發的資金管理問題出發，以新修訂的預算法為指導，對依法廉潔履職、預防職務犯罪進行講解，深化財務管理人員對政策導向的準確把握。技能提升方面，重點解決管理人員的技能弱點問題，以及因國庫系統功能更新而產生的操作不熟練問題。根據銅川市的實踐經驗，該市為確保陜西“財政云”系統的高效運行，推動預算管理一體化，制定了財政云核心業務培訓工作方案，并舉辦了相應的系統操作培訓班。針對該系統運行中存在的賬務年結業務不熟悉等問題進行了實操培訓，保證了新舊系統對接的順利完成。同時，組織骨干團隊深入到各預算單位及縣區調研財政云下的資金管理問題，現場解決財務人員技能弱點問題。
作為管理地方財政資金支付的事業單位，地方財政國庫收付中心(地方財政管理機構)在國庫集中支付運行中存在諸多問題。具體如下：資金預算管理不到位，支付關鍵環節風險突出；
專項資金管理制度體系不完善，缺乏全面資金管控措施；
國庫系統與單位財務系統難以對接，資金使用不均衡現象明顯；
人員知識更新落后，專業化水平有待提升。對此，地方財政國庫收付中心有必要積極落實資金預算管理，加強關鍵環節風險管控，完善專項資金管理制度體系，通過運用管理信息化系統、加強日常資金監督管理實施全面資金管控，同時推進管理信息化建設，有效對接國庫系統與預算單位財務系統，并做好人才培養工作，提升人員專業化水平，以推動國庫集中支付改革的日益完善。