[摘 要]改革開放后的財政體制改革誘發農村義務教育財政體制的多次變革，每次變革都取得一定成果。尤其進入21世紀以后，義務教育迎來免費時代，農村義務教育財政體制不斷完善，但仍存在許多缺陷。通過對我國農村義務教育財政體制變遷的梳理，總結既有經驗，對今后農村義務教育的財政決策提供借鑒具有重要的理論意義和現實意義。
[關鍵詞]改革開放；農村義務教育；財政體制
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.072
[中圖分類號]G522.3；F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02
改革開以來，為適應市場經濟發展需求，我國財政體制進行重大改革，農村義務教育財政體制作為其重要組成部分也隨之進行多次調整和變革。改革開放以來我國義務教育財政制度主要經歷了“以鄉為主”階段和“以縣為主”階段到“省級統籌”階段的三個重要發展歷程。各階段投入主體的變換都反映了政府對義務教育投入重視程度的提升，同時對我國農村義務教育事業發展產生了深遠影響。通過回顧各階段農村義務教育財政體制特點，分析制度改革中的得失和存在的突出問題并提出合理建議，對完善現行的財政體制機制，促進農村義務教育事業的健康發展具有積極意義。
1 分級管理，以鄉為主階段
我國財政體制在1980年迎來重大變革，中央與地力財政開始施行財政分權，明確劃分中央和地方的預算收支范圍和收支分類方式，地方財力得到加強，隨后根據新的財政體制，教育部在1980年4月下發《關于實行新財政體制后教育經費安排問題的建議》，其中明確提出義務教育階段的經費主要由地方負責和管理。1980年12月，在國務院印發的《關于普及小學教育若干問題的決定》中強調充分調動農村合作組織、廠礦企業等各主體的辦學積極性，鼓勵自籌經費辦學，通過多渠道多主體的籌資方式籌集農村義務教育經費。
1985年《中共中央關于教育體制改革的決議》中明確小學公用經費和校舍建設由村負擔；鄉級政府統發小學及初中教職工工資，負擔初中公用經費和校舍建設。1986年頒布的《義務教育法》中進一步明確了“義務教育事業在國務院的領導下實行地方負責、分級管理”的原則，我國逐步形成“鄉辦初中，村辦小學”的義務教育辦學體制，因此義務教育經費投入責任的重心下移到鄉村，而鄉級政府又通過向農民征收教育費附加將農村義務教育經費的負擔轉嫁到農民身上。1981-1991年間通過教育費附加和社會集資等途徑籌措的經費占總經費的60%以上，中央政府逐漸從義務教育投入主體中脫離出來，農村義務教育呈現出“人民教育人民辦”的辦學特征。
“以鄉為主”的財政體制，沒有對各級政府的經費投入責任做出明確規定，而鄉級政府財政薄弱且收入來源缺乏穩定性。而分稅制改革后，各級政府仍然沒有明確的劃分義務教育中的事權，鄉級政府由于財力不斷減弱，只能通過向農民征收教育費附加彌補教育經費的不足，農民便被動成為了農村義務教育經費投入的真正主體，而鄉級政府更多是擔任了一個義務教育經費的籌措者的角色。由于沒有規定明確的教育費附加的征收標準，因此在該體制下農民負擔不斷加重。我們可以看出在財政分權后的義務教育財政投入體制在一定程度上拓寬了義務教育經費來源渠道，但也存在著巨大的弊端和隱患。例如：政府的投入責任相對弱化、經費投入明顯不足、教師工資拖欠現象普遍、亂收費現象突出、辦學效益低下等問題，加上中央和省級政府在這一時期還未完善財政轉移支付機制，教育經費難以及時到位，使農村貧困地區學生失學、輟學現象嚴重。這一系列問題的出現導致了我國農村義務教育在這一階段發展滯后。
2 地方負責投入，以縣為主階段
1994年的分稅制改革已使鄉級財政收入逐漸下降，加上2000年的農村稅費改革取消了農村教育費附加和農村教育集資，雖然有效減輕了農民的負擔，但這也無疑使農村義務教育經費緊張局面加劇，鄉級政府財力明顯無法與農村義務教育發展需求相適應。為適應農村義務教育發展的需要，緩解農村義務教育經費短缺問題，2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》的文件中提出實行“在國務院領導下，由地方政府負責，投入以縣為主”的農村義務教育財政體制。該體制明確了政府在農村義務教育中的責任，將投入主體從鄉鎮政府上升到以縣級政府，中央和省級政府通過轉移支付分擔縣級財政壓力，農村義務教育經費中政府預算內撥款所占比重不斷提升，農村義務教育經費開始逐步納入公共財政的保障范圍，政府開始承擔更多的投入責任，政府重新成為農村義務教育的投入主體，改變了之前過于倚重農民的農村義務教育投入體制。國家逐步把農村義務教育的經費籌措和管理責任劃歸到縣級政府，農村義務教育經費來源也由原來以農民負擔和社會集資的多渠道多主體籌措方式轉向依靠政府財政保障為主的單一主體投入模式。
在以縣為主的投入模式下，其財政體制并沒有徹底改變地方財權與事權不對稱的狀況。取消農業教育費附加后，學雜費作為財政保障外的一種籌資方式仍是農村義務教育經費的主要來源，只不過是在以縣為主的模式下所采用的具體形式有所不同。分稅制改革下，稅收分割的失衡導致縣級財政規模縮小，縣級政府承擔的投入責任卻在不斷增加，這種財權與事權劃分的錯位導致縣級財政的入不敷出，由于相應的轉移支付制度的嚴重滯后，難以彌補對義務教育階段取消教育集資和教育費附加后所帶來的財政赤字，使得縣級財政收支惡化。在不斷追求經濟發展的大背景下，政府部門長期形成了以GDP為導向的政績觀，因此許多縣級政府在財力緊張的情況下，首先會選擇控制農村義務教育的經費，甚至通過控制農村教師的編制以逃避支出責任，導致農村學校教師嚴重缺失，許多偏遠地區學校無法進行正常教學，農村義務教育事業發展受到抑制，城鄉二元結構凸顯，城鄉義務教育水平差距在這一階段逐漸被拉大。
3 省級統籌，以縣為主階段
為提高農村義務教育經費保障水平，明確各級政府責任，保證義務教育經費的足額撥付，國務院在2005年下發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，其中提出“經費省級統籌，管理以縣為主”原則，逐步將農村義務教育經費全面納入公共財政預算，初步建立起中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，分擔縣級財政負擔。2006年新頒布的《中華人民共和國義務教育法》，正式免除農村義務教育階段學費、學雜費，為此中央和省級政府逐漸加大對農村義務教育的轉移支付力度，用于農村義務教育公用經費和中小學校舍維修和改造、教職工工資和補助的發放，確保校舍安全和學校的正常運轉。由此我國農村義務教育財政體制開始由“以縣為主”向中央、省和縣級政府共同負責轉變，中央和省級政府逐漸在農村義務教育中承擔更多責任，真正實現“人民教育政府辦”，對城鄉義務教育均衡發展具有一定的促進作用。
從新體制中可以看出，中央和省級政府通過轉移支付加大了對農村義務教育的投入，農村義務教育經費顯著增長，但教育支出占公共財政支出比重仍一直較低，農村義務教育投入的頑疾仍未消除，特別是一些薄弱學校由于歷史欠賬太多，難以滿足辦學的實際需求。雖然“省級統籌，管理以縣為主”的體制使農村義務教育真正進入免費時代，但其體制本質并未發生根本轉變，仍需以現行財政體制為基礎才能運作。隨著義務教育免費政策的不斷推進，農村學校經費仍然拮據，許多農村學校只能勉強維持，尤其中西部地區的農村學校基礎設施和教學設備簡陋，優秀教師流失嚴重，學校負債現象十分普遍。雖然新的體制強化了中央和省級政府的責任，但目前中央的一般轉移支付和專項轉移支付多為一次性的臨時支付且隨意性大，增加的轉移支付資金也只能填補實施免費義務教育后農村學校減收的書雜費缺口，而這僅是縣財政缺口的冰山一角，直接導致絕大多數縣級單位在新體制下教育經費總收入都不升反降。由于新體制各方面還未完善，并且缺乏相關配套的監管制度，在經費的使用上缺乏有效地監督，導致農村義務教育經費被地方政府擠占、挪用的現象時有發生。加之上級的各種轉移支付安排，轉移支付的教育經費很難被縣級財政很難納入預算加以管理，經費配置和使用缺乏合理性和科學性。
4 完善我國農村義務教育財政體制的政策建議
4.1 明確政府責任，加大投入力度
各級政府在公共財政支出上應根據經濟和社會發展狀況適時調整對農村義務教育的支出比例，將農村義務教育經費全面納入公共財政保障范圍，制定合理的農村義務教育經費分擔比例，確保農村義務教育經費的供給充足。將“以縣為主”逐步向“以中央和省為主”的財政體制轉變，尤其是中央政府應承擔更多的責任，使各級政府事權與財權相統一，促進農村義務教育事業的發展，努力縮小城鄉和區域間差距。
4.2 完善轉移支付制度，均衡配置教育資源
中央和省級政府加大轉移支付力度的同時應充分考慮城鄉和地區間義務教育水平的差異，根據各地區實際情況，建立科學規范的義務教育財政轉移支付制度，均衡義務教育供給水平，制定科學的農村中小學學校辦學標準、教職工編制和工資標準、生均公用經費標準。根據標準加大對農村學校的轉移支付的力度，增加專項轉移支付比例，做到教育上的精準扶貧，解決農村地區的義務教育投入長期不足問題。
4.3 建立并完善經費監督機制
在縣級政府預決算階段，省級政府應加大對其在教育上的預決算監督力度，避免縣級政府為保經濟建設而過度壓縮教育預算的現象發生。在教育經費撥付階段，縣級人大應做好對縣級政府投入行為的監控，防止上級財政轉移支付資金被擠占或挪用，確保資金及時到位。在經費使用階段，縣級審計監察部門應建立對經費使用情況的監督機制，審計監察結果應向縣級人大和政府報告，并完善信息披露機制，促進資金使用的信息公開，增強資金使用的透明度，使經費從編制到撥付和使用過程做到層層監督。
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