摘要：高等學校內部治理結構的完善是高校辦學自主權得以落實與擴大的核心。我國高等學校內部治理結構存在著行政權力對學術權力的僭越、學術領域與行政領域邊界模糊、學術人員在學術評價體系中缺位、監督權弱化等問題。高校內部治理結構的完善，應充分發揮學術委員會的主導作用，擴大院系以及基層學術組織的自主權，建立和完善高等學校的監督機構，充分發揮教職工代表大會、學生會在高校辦學中的作用，強化高校行政權力的服務功能，彰顯高校的學術邏輯，從而建構學術權力本位的高校治理結構。
關鍵詞：高等學校治理結構；辦學自主權；行政權力；學術權力
中圖分類號：G647.1
文獻標識碼：A
文章編號：1672－4283(2010)04－0021－06
收稿日期：2010－03－28
基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目(09YJC880066)
作者簡介：祁占勇，男，寧夏彭陽人，教育學博士，陜西師范大學教育學院講師。
“一所好的大學，在于有自己獨特的靈魂，這就是獨立的思考、自由的表達。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學。大學必須有辦學自主權?！闭\如溫總理所感慨，雖然我國教育法律、法規以及教育規章對高校辦學自主權有過較為詳細的規定，但教育法律、法規以及教育規章層面的諸多條文并未得到落實，長期以來，我國高校沒有取得實質意義的辦學自主權也被認為是掣肘我國高等教育發展的瓶頸和癥結。
究其緣由，高校內部治理結構完善與否，是高校辦學自主權能否得以實現的基礎。高校內部治理結構的完善，是高校辦學自主權落實與擴大的關鍵，是建構現代大學制度亟待解決的一個重大的現實與理論課題。在當代高等學校發展過程中，權力的分配與協調和制衡不僅是合理建構高等學校治理結構的基石，也是落實與擴大高校辦學自主權的保證。
一、高校內部治理結構的完善是高校辦
學自主權落實與擴大的必由之舉
改革開放30年來，中國進入了一個急劇的社會轉型期。在這一轉型期，經濟體制、政治體制和社會結構都在發生著變動，這些變動自然會引發原有利益格局的重組、整合，利益的些微變動都會產生巨大的社會震動，并以某種形式把這種震動釋放出來?？梢哉f，我國目前的社會轉型就其深度和廣度來說都是空前的。在這種大背景下產生的高校與政府、社會的關系以及高校治理結構等問題，不僅在表現形式、協調機制等方面具有新的特點，而且在解決手段、發展趨勢等方面也出現了新情況、新問題。在改革開放之前，“我國教育自1949年以后，在廢除舊教育制度的基礎上，建立了一個與當時的計劃經濟體制相適應的政府舉辦、計劃調控、封閉辦學、集中統一的公立學校系統，這是一個由政府舉辦、公共財政經費維持的學校教育制度，集權化、等級結構、非人格化的規章制度和自上而下的行政管理構成了這一體制的基本特征?！边@一狀況一直持續到1985年。1985年以后，高等教育層面的“高校辦學自主權”問題，無論是國家政策層面還是學界的研究都給予了足夠的關注。
1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》以“簡政放權”為主要內容，拉開了我國教育體制改革的先河。其重點就是高等學校辦學自主權問題?！稕Q定》明確指出，我國原有高等教育體制的弊端之一，就是“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力，而政府應加以管理的事情，又沒有很好管理起來”?！稕Q定》在我國第一次突破了高等教育體制僅僅局限在狹小的領導管理權限劃分的舊有條框，明確提出“擴大高等學校的辦學自主權”。
1993年，《中國教育改革和發展綱要》的發表，為高等教育改革指明了道路。這就是“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利與義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的實體……學校要善于行使自己的權利，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制”。明確提出要“建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育體制”。這充分說明高校要自主辦學，必須擁有辦學自主權。
1995年，國務院關于《中國教育改革與發展綱要》的實施意見中進一步指出，要“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”。1999年，中共中央、國務院發布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出了要“進一步簡政放權，加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度”、“形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”、“切實落實和擴大高等學校的辦學自主權，增強學校適應當地經濟社會發展的活力”等措施。
2010年2月，教育部發布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(征求意見稿)》第13章“建設現代學校制度”中的第39條明確指出，要“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善管理制度，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權。高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費”。而第40條則強調要“完善治理結構。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用”。
從學理層面來看，高校自主權也是20世紀80年代以來一直備受研究者關注的熱門話題，學者們從不同視角對其進行了多層次的討論。“有的著眼于政府的職能轉換，強調轉換政府職能是落實高校辦學自主權的前提與關鍵；有的著眼于政府與高等學校的互動，強調高校自主管理與政府管理宏觀控制的關系；有的著眼于高校自身的研究，討論高校面向社會如何自主辦學；有的則從比較的視角，研究西方的大學自治、教授治校與我國高等學校辦學自主權的異同；有的從法學的角度對高校自主權問題進行探索，并認為，高校的自主權是高等學校在法律上享有的、為實現其辦學宗旨、獨立自主地進行教育教學管理、實施教育教學活動的能力和資格?！?/p>
顯然，無論是從國家宏觀教育法律、政策的角度來看，還是從高等教育研究的角度而言，改革開放30年來我國高等教育事業發展的一個關鍵問題就是國家在放權過程中，如何落實與擴大高校辦學自主權。30年過去了，高校辦學自主權在當下依然是一個懸而未決的問題。“高等學校由政府包辦的傳
統思想觀念仍然存在，計劃經濟體制下形成的管理制度也依然起作用，政府轉變職能進展緩慢，高等學校對政府的依賴意識和等、靠、要思想沒有從根本上改變，已經規定的辦學自主權實際尚未到位，沒有得到根本落實，改革的效果不能令人滿意。”可見，高校辦學自主權的落實與擴大的關鍵在于，一是要處理好高校與政府的關系，二是要完善高校內部治理結構。高校與政府關系和諧發展；關鍵在政府，政府要轉變職能，建設服務性政府、法治性政府、有限政府、有為政府。而高校內部治理結構的完善，關鍵在高校，高校要依法治校，民主管理，學術自由，大學自治。因此，從高校自身的角度而言，能夠作為、可以作為、有所作為、必須作為的就是完善自身的治理結構，從而真正實現高校辦學自主權，高校內部治理結構的完善是擴大與落實高校辦學自主權的必由之舉。
二、我國高等學校內部治理結構
的缺陷與緣由
所謂高等學校內部治理結構是指為維護高校的公益性目標，保證高校持續、健康、有序的發展，由法律法規等規定的有關高校內部權力分配與制衡的制度體系，其實質是對高校內部權力分配與制衡所作的一種制度安排，以達到相關利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡，追求各方利益的協調和均衡，從而健全以權力機制的構造與配置為核心內容與運行機制的高校治理結構，最終完成大學的責任與使命。目前，我國高校內部治理結構中的權力構造與配置，在相關的教育法律法規中已有原則性的概述與表達。比如，依據《中華人民共和國高等教育法》的相關規定，中國大學實行黨委領導下的校長負責制。黨委常委和校長、副校長由主管部門的黨組織決定任命，其中黨委常委必須在黨內選舉的基礎上，由上級黨組織任命；學校黨委對學校干部有任命權，對重大事項有決定權，校長對行政、學術、教學、外事等工作有決定權。學校學術委員會作為學校的“咨詢機構”、“審議機構”為學校的教學、科研提供保障。教職工代表大會居于參政、監督地位。但在實際的運作層面，我國高等學校內部治理結構存在著極大的缺陷。
一是行政權力與政治權力重疊。我國《高等教育法》第39條所確定的“國家舉辦的高等教育實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，是高等學校內部領導體制與行政體制的統一，黨委行使的是政治權力，校長作為高校的法人代表，行使的是行政權力。但在目前高校管理過程中，“權力集中于政治權力與行政權力，政治權力與行政權力又集中于黨委，有的地方甚至集中于黨委書記和校長”，甚至有的地方院校中黨委書記與校長是同一個人。顯然，在這種體制下，“若黨政合作好，就會產生強大的合力；若合作不好，就會給學校工作和發展帶來影響和損失；若一強一弱，一方代替另一方，則不存在合力，一方等于虛設?！?/p>
二是學術權利日益式微，造成了行政力量對學術力量的不斷僭越。高校是傳授高深學問的場所，學者理應有充分的學術自由權，其在本領域內能夠獨立自主地進行研究與教學，但是，我國的現實則是相關法律法規“沒有對學校的學術組織的權利作出剛性規范，導致學術組織行政化與學術組織功能退化”。行政力量干涉學術事項過多，以致損害學術自由，比如學術組織結構和功能的行政化，“我國高校的組織結構或原來的校系教研室，或現在‘升級版’的校院系，在嚴格意義上并不是一種學術組織，而是一種教學行政管理組織”，學術領域與行政領域模糊化，學術人員在評價體系中缺位。那么，到底如何認識高校治理結構中行政權力與學術權力的關系?二者在什么關系狀態下才有利于高校辦學自主權的落實?抑或高校是什么性質的社會組織?簡單地講，高校作為典型的學術組織，學術是其本性，行政權力是為學術服務的，沒有學術的自治、自主，沒有自治、自主的學術，沒有獨立之精神、思想之自由，高校自主權是不可能實現的。
三是監督權弱化。在高校內部治理結構的權力配置機制中，教職工代表大會本應行使監督權，因為教代會是教職工行使民主權利、民主管理學校的重要形式。但現實卻是教代會既無法行使對學校黨委決策權的監督，也無法有效行使對學校行政權的監督。因為，從權力隸屬關系來講，高校黨委是在高校黨的代表大會基礎上由上級黨委任命的，它只對黨代會和上級黨委負責，并不對教職工代表大會負責。而且依據《高等學校教職工代表大會暫行條例》第3條、第8條的規定：“教代會應堅持四項基本原則，遵照黨的方針、政策和國家的法律、法令，在學校黨委的領導下行使職權。”所以，依靠教職工代表大會無法行使對高校黨委、學校行政的監督。高校內部治理結構中的權力配置，無法形成相互制衡，必然會產生權力的尋租和腐敗。
四是高等學校治理結構實質上是一種典型的“國家控制模式”。這種模式下的高等教育制度缺乏創新，而且表現出二者權力的極度不平衡。首先，教育行政關系中過于彰顯政府的行政指導、控制與命令，忽視了政府義務和責任的承擔，造成信息失真、不對稱等現象。其次，教育行政關系是由行政主體和行政相對人構成的，在彰顯教育行政機關的權力時，則必然弱化行政相對人的權利，強調政府的優勢地位忽視行政相對人的主體地位，缺乏對行政相對人的權利的研究。再次，《教育法》、《高等教育法》等法律法規雖然對高校的權利與義務作出了相應的規定，但這些權利是學?；诿袷轮黧w或者法律、法規授權的行政主體的資格而取得的辦學自主權，并沒有對高校作為行政相對人的權利進行說明，容易造成政府與高校間權利與義務的脫離，導致政府對行政相對人權利的侵犯。
顯然，整體來講，我國高等學校內部治理結構中存在著的行政權力強勢，學術權、監督權弱化、政府主導的現象，與中國高等教育體制中的行政化、官僚化有著直接的因果關系。中國管理體制的高度行政化和官僚化已經較為透徹地滲透于大學的學術研究和評價體系中，從而使得學術權力依賴和服務于行政權力。教育主管部門習慣于用行政管理的邏輯和方式來管理大學，按照行政組織的結構和方式來設計大學的內部組織，確立管理中的隸屬和服從關系。政府壟斷教育資源，將舉辦權、管理權、辦學權、評價權集于一身，大學的辦學自主性和學術獨立性的空間十分有限，導致學校失去辦學活力；沒有辦學自主權，大學依照行政命令辦學，缺乏特色發展，其結局自然是千校一面；沒有學術自治，學術資源的分配、學術評價由行政權力主導，學者受制于學術制度，難有獨立的思考；沒有教授治校，行政權力壓制甚至于取代了學術權力，大學忘卻了教育規律和學術規律；沒有學生自治，學生僅僅是教育的對象甚至于被認為是客體，受教育者的權益難以得到尊重和維護，學校也就沒有提高教育質量、改善教育服務的競爭壓力。
具體來講，造成這種局面的原因是多方面的，主要表現為：一是大學主體性地位的缺失——普遍存在著黨委的領導權與校長行政權不分、國家法律法規的執行權與學校自身的自主權不分；二是大學自
我目標的迷失——本應以公益性為目標，卻以經濟效益為自我目標；三是大學功利化的驅使——層出不窮的學位班與課程班、擴大熱門專業自費生的招生名額等屢禁不止；四是大學法治化的柔弱——高校自由裁量權的濫用；五是監督權的弱化，教職工代表大會幾乎沒有說話的權力，成了學校的“行政擴大會議”。
三、高等學校學術權力本位治理結構
的建立與辦學自主權的實現
中國特色現代大學制度的建立與高校辦學自主權的落實與擴大，核心是完善高校內部治理結構。高等學校內部治理結構解決的核心問題是高校內部治理中不同利益相關者主體對高校事務的參與以及高校管理體制的完善。從高校內部治理結構的運作來看，其根本問題是協調好行政權力與學術權力的關系，充分發揮學術委員會的主導作用，彰顯高校的學術邏輯，強化高校行政組織的服務功能，從而建構高校學術權力本位的治理結構。因此，大學要亟待回歸本源，恪守自身崇高的理念、精神與價值，營造高等教育自由學術氛圍和科研創新空間，秉持教授治學、學術至上的理念，建構以學術為本的治理結構，從而走向權力的多元化。
在高等學校內部治理結構中，以技術能力為基礎的專業權利和以職位為基礎的行政權力是有明顯差異的?！按髮W在某些方面是一種獨特的‘逆權威’類型的組織，它的‘頂層管理部門’通常受一套明確的規定支配，限制其權威干涉教員(他們在某種意義上是‘下級’)的職權范圍。大學強調教員的職務占有性，而且另一個重要方面是實行學術自由的規定，允許在廣闊的領域內自由地教學、討論和協作，而不受干擾?！钡咴谀承╊I域方面存在著相互爭奪，以實現自己對這個領域的控制權。但無論如何，高校治理結構是各權力(利)主體間保持張力平衡的一種雙向互動的合作機制，是一種權力主體多元化的合作管理機制，是一種有利于實現權利與權力正和博弈的妥協性合作機制。高等學校學術權力本位治理結構的建立與辦學自主權的實現，需從以下幾個方面入手：
一是需要通過完善相關的教育法律、法規和規章，盡快明確學術委員會、學位委員會、教師職稱評定委員會等學術性機構的職權，充分發揮學術委員會在學術發展、學術評價、學術規范中的主導作用。我國《高等教育法》第42條明確規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。”也就是說，高等學校學術委員會作為學校的“咨詢機構”、“審議機構”為學校的教學、科研發展提供保障。然而，由于該規定過于原則且剛性不足，沒有具體規定學校、院系學術委員會應如何組成，如何開展學術活動，未對高等學校學術委員會的產生辦法、學術委員會委員的任職資格、學術委員會的構成、學術委員會委員的任期、增補等作出剛性的法律規定，從而導致高等學校在學校學術委員會的組成、程序的安排、內容的確定等方面具有非常寬泛的自由裁量權。因此，高校治理結構中要實行學術組織與學校行政的分權，各負其責，有意削弱過大的行政權力，保證學術，勝機構的權利得到更大發揮，在學校決策和管理中主動給專家學者留出足夠的位置，吸納他們進入學校各級決策機構，且在這些決策機構中占有絕對的數量優勢，尤其是要對現行法律進行修改或在現行法律框架下制定“高等學校學術委員會實施細則”或其他規則，強化學術委員會對教學、科研等學術事物的決策權，從而規范高校學術委員會的運行機制。
二是要擴大院系以及基層學術組織的自主權。在校院系管理層次中，應加速實現管理重心下移，把學科和課程的調整設置權、科研項目管理權、教師聘用權等權力下放給學院，使學院真正成為擁有自主權的實體。尤其是要重視高?；鶎訉W術組織的建設，因為基層學術組織的建立，不僅有利于高校治理重心的下移、基層組織學術活力的激發、學術創新能力提升，而且有利于高校治理結構調整，凸顯學術權力在高校治理中地位。
三是要建立和完善高等學校的監督機構。按照我國《教育法》、《高等教育法》等的規定，高校教職工代表大會、工會等組織是高校開展民主監督的重要形式。然而，從權力隸屬關系講，高校黨委是在高校黨的代表大會基礎上由上級黨委任命的，它只對黨代會和上級黨委負責，并不對教職工代表大會負責。同時，依靠教職工代表大會和學校工會無法行使對高校黨委的監督。雖然高校黨委有上級黨委的垂直監督和黨內監督，但這些監督不是高等學校內部各權利主體之間的監督，它與其他權利主體之間構不成權利制衡。那么，在健全我國高等學校治理結構過程中，誰來監督高等學校的決策者的行為就成為特別難以解決的問題。一方面我們要加強高校黨的領導，以保障高校的社會主義方向；另一方面，高校黨委決策權難以制約，容易導致權力腐敗，這種兩難境地的確需要我們在深化改革過程中不斷研究與創新。我們認為，必要時候高校建立監事會制度是規范高校治理結構行之有效的一種可行方式。監事會是高校治理結構的監督機構，其在法律地位上應與高校董事會、校長、教授委員會等是平等的、平衡的，沒有從屬關系，監事會擁有事先監察權。在監督內容方面應是綜合和全面的，不應局限于紀律或者財務某個單一方面。監事會成員一般由校務會議或董事會推選、教代會選舉產生，舉辦者代表、辦學者代表、教職工代表、學生代表和其他利益相關者代表均應占一定比例，要充分體現監事會成員的代表性、廣泛性、多樣性。同時，高校監事會的監督機制，不僅有內部的監督，而且也應該有外部監督，內部監督主要是教代會、監事會的監督，外部監督主要通過教育中介組織、行業、同行、社會等來強化對高校辦學活動的監督與監管，從而形成了一個復雜的、多層次的、系統的網狀結構。
四是要積極扶持和充分發揮學生會等組織在高校辦學中的作用，保障受教育者的合法權益，確保學生自治。學生是大學的主體之一，要培養具有民主素質的公民，就必須通過真正民主生活教育，而學生自治有利于學生適應未來社會的民主生活。高等學校治理結構的完善與辦學自主權的落實與擴大的一項很重要的內容就是建立具有公法人社團的學生會。學生作為公法人社團的成員，其許多權利都能得到保障。學生有建立和參與學生自治團體的權利。我國著名的教育家陶行知早在1919年就提出“學生自治”的思想。他說：“今日的學生就是將來的公民，將來所需要的公民，即今日所應當養成的學生。專制國所需的公民，是要他們有被統治的習慣；共和國所需要的公民，是要他們有共同自治的能力。中國既號稱共和國，當然要有能夠共同自治的公民。想有能夠共同自治的公民，必先有能夠共同自治的學生。所以從我們的國體上看來，我們的學校一定要養成學生共同自治的能力，否則不應算為共和國的學校?！彼M一步說：“我們既要能自治的公民，又要能自治的學生，就不得不問問究竟如何可以養成這般公民學生?！B成服從的人民，必須用專制的方法；養成共和的人民，必須用自治的方法?！币驗?，“學生自治不是自由行動，乃是共同治理；不是打消規則，乃是大家立法守法；不是放任，不是和學校宣布獨立，乃是練習自治的道理”。同時，作為學生自治的團體，應該在法律、法規規定的范圍內活動，是一種有限自治。
五是強化高校行政權力的服務功能。加大高校行政組織改革力度、強化高校行政組織服務功能，是建立學術權力本位高校治理結構的關鍵。其一，在行政管理事務方面，高校應從整體上強化各職能部門及工作人員對各院、系、所的教學科研活動的服務意識，理順彼此間的分工合作關系。其二，在干部隊伍建設方面，高校的組織、人事部門要鼓勵干部結合業務在崗攻讀學位，鼓勵干部結合工作進行理論研究，努力建設一支專家型、高素質的管理隊伍，為高水平大學建設提供強有力的支撐。其三，為了確保學術組織發展的自主空間，高校執行業務性的職能部門應當由有較高學術聲望，理解、尊重學術發展，且有一定組織才干的專家實質擔任的領導任命原則，確保學者的學術權利不受到行政管理部門的束縛。其四，高校應加大“大部制”或綜合化辦公的改革力度，建立學生綜合服務區和研究生綜合服務區，切實提高學生服務的效率，方便學生，改善服務態度，從而徹底解決高校行政組織管理效率不高的問題。其五，高校要及時表彰積極向上、品行高尚、作風過硬、成績突出的干部和部門，給予他們應有的獎勵，給他們提供更多的學習提高機會。