姜國俊 袁贊
(中南大學 公共管理學院/地方治理研究院, 長沙 410075)
黨的十九大以來,黨中央從頂層設計上將“治理有效”確立為鄉村振興戰略的總體目標之一。鄉村要振興,治理有效是基礎和關鍵。然而,當前基層政權建設的日趨行政化和鄉村社會結構的日趨空心化制約著“治理有效”這一目標的實現。一方面,基層政權建設在鄉村場域的運作往往遵循著集權邏輯,擴大資源控制權強化行政權力對鄉村社會的控制,導致行政消解自治[1]、行政弱化村民自治的彈性空間[2]等問題。另一方面,鄉村社會結構日趨原子化、空心化,鄉村社會關系從熟人社會向“無主體熟人社會”轉變[3],加劇了鄉村治理的公共性和主體性缺失困境。因此,要實現鄉村治理有效的目標,就必須處理好行政與自治、分化與整合之間的關系。
圍繞鄉村治理有效這一時代命題,學界大多從治理主體、治理單元視角探討鄉村治理的結構性問題,進而將如何實現鄉村治理有效的問題轉化為兩個方面。一是如何實現國家力量與社會力量的多元融合,二是如何重構治理單元確保鄉政村治的最優關系。然而,過去相當長時段內的一些既有研究,相對忽略了鄉村治理中的政黨力量,較少關注基層黨組織調適國家與社會關系、化解鄉村治理行政化困境的平衡作用,進而難以清晰解釋鄉村治理究竟如何有效的內在復雜機制問題。可喜的是,近年來越來越多的學者意識到,在反思鄉村社會治理的中國經驗時,需要立足于“把政黨帶回來”的研究取向[4],以此回應中國基層政權建設的治理韌性和持久性問題[5]。同時,隨著“黨建引領”逐漸成為新時代縱深推進鄉村振興戰略的重要政策議題和現實命題,學界認為在探析“鄉村治理如何有效”這一研究中有必要引入黨建引領的視角,強調黨建引領緩和國家與社會關系的調適功能[6],肯定其在化解公共權力“收-放”兩難困境中的平衡作用[7]。那么,如何借助黨建引領機制調適國家與社會關系,激活鄉村社會自身的治理效能,進而讓鄉村社會有效運轉起來?這正是當下黨建引領鄉村治理有效的實踐探索亟待解決的關鍵問題,同時也是本文的研究焦點所在。
關于黨建引領鄉村治理研究,學界初步形成了三種代表性的研究視角:一是以治理邏輯歸納為核心的“功能-價值”視角。相關研究旨在從宏觀敘事角度探討黨建引領在鄉村治理中的邏輯理路和功能作用,認為新時代黨建引領的創新邏輯及核心目標是實現基層黨建去“懸浮化”和基層治理再嵌入[8]。村級黨組織遵循著提能賦權、組織起來、上下聯動的黨建引領邏輯[9],較為有效地解決“鄉政村治”的結構性矛盾,強化基層政府與行政村之間的制度性聯結[10],重塑鄉村治理的公共性和主體性[11]。二是以政黨-社會關系分析為核心的“結構-關系”視角。相關研究嘗試進行中觀范式的理論構建,以此解釋政黨如何發揮主動性和治理功能來實現鄉村社會再造,進而構建政黨組織社會[12]、政黨引領社會[13]等分析框架。三是以運行機制剖析為核心的“事件-過程”視角。相關研究著眼于在鄉村治理的微觀實踐和典型案例中尋找中間變量,揭示黨建引領遵循著耦合調適機理[14],通過空間塑造、政治引領、社會動員等具體操作性機制[15],塑造了“黨建引領社會共治”的鄉村治理秩序[16]。
總體而言,學界從“功能-價值”“結構-關系”“事件-過程”三個視角,對黨建引領鄉村治理進行了較為豐富的研究,形成了理解“黨建為何以及如何引領鄉村治理”的立體圖景。其中,“結構-關系”視角立足于“把政黨帶回來”的研究取向,將黨領導下的鄉村治理實踐與“政黨塑造社會”理論和“國家-社會”二元范式進行理論對話,揭示了中國鄉村治理的特殊性以及黨建引領的表現方式,為我們理解新時代政黨如何整合、動員以及引領鄉村社會提供了較好的分析框架。然而,已有研究至少在如下方面有待進一步深化和拓展:第一,“功能-價值”視角凸顯基層黨建的治理屬性,普遍認為強化黨建引領必然帶來鄉村治理效能的有效提升,相對忽略了基層黨建的核心要義是改善黨群關系;第二,“結構-關系”視角強調政黨在鄉村社會中的整合功能和調適功能,但因缺乏關注政黨重塑鄉村社會治理秩序的微觀過程,導致政黨有效聯系并組織動員群眾的聯結路徑和實踐機制較為模糊;第三,“事件-過程”視角主要聚焦于基層黨建的組織本位,強調黨建如何通過組織化統籌路徑來重塑社會聯結機制,相對忽視組織和動員農民群眾的能力提升。
基層黨建依托空間塑造、政治引領、社會動員、組織整合等機制引領鄉村治理,本質上是一個制度化踐行群眾路線的過程[17]。然而,已有研究較少從群眾路線視角來提煉黨建引領鄉村治理的運行機制。雖然有部分學者開始注意到這一問題,發現要實現鄉村治理有效,勢必要經歷一個“找回群眾工作”的關鍵階段[18],群眾路線作為黨的根本工作路線和基層治理的重要抓手,實質是以“反復逼近”的方式“回到群眾中去”[19],但已有研究并未對黨建引領為何以及如何促進鄉村治理有效提供系統的因果解釋。
筆者調研發現,地處華中地區H省N市的C村,以黨建引領美麗屋場建設為抓手,對鄉村治理如何有效這一問題進行了創新性探索并取得了較好成效。而C村從落后村脫穎而出成為全國鄉村治理示范村的成功密鑰在于,面向群眾利益的群眾動員和群眾工作方法始終貫穿治理的全過程。基于此,本文以C村“黨建引領美麗屋場建設”實踐探索為例,從群眾路線視角切入,剖析政黨在重塑鄉村治理過程中踐行群眾路線的具體路徑和內在機理,以期進一步深化和拓展黨建引領鄉村治理有效機制的研究。
群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。在黨的文獻中,毛澤東首次從領導方法維度,對群眾路線作出科學概括:“在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領導,必須是從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究,化為集中的系統的意見),又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾行動中考驗這些意見是否正確?！盵20]劉少奇所歸納的 “一切為了群眾,一切依靠群眾”的群眾觀點和“從群眾中來,到群眾中去”的群眾方法[21],成為群眾路線的經典表述。黨的十八大以來,***多次闡述必須堅持黨的群眾路線和密切聯系群眾,指出“國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線,密切同人民群眾的聯系”[22]。學者們著眼于對群眾路線的性質、理念和獨特性等進行多維度的理論詮釋。比如,群眾路線是一種強調黨員干部主動深入群眾的逆向政治參與模式[23],群眾路線在黨員干部與人民群眾之間建構了一個治理共同體,通過黨群合作和共治來實現群眾的民主參與[24],強調其獨特性在于將“黨的領導”與“向群眾學習”結合起來[25],等等。
群眾路線為黨建引領如何助推鄉村治理效能提升提供了一種分析思路。既有研究表明,黨建引領鄉村治理有效關鍵在于,通過基層黨建形塑黨員干部和農民群眾的互動機制,實現黨組織領導權的落地和鄉村治理主體性的激活[26],這契合群眾路線的思想精髓。因此,本文從群眾路線視角切入,結合基層黨建和群眾路線實踐的現實情境,構建“群眾動員-組織建構”的分析框架(圖1),用于分析黨建引領鄉村治理的實踐過程,以便更清晰地貼近經驗證據。
圖1 黨建引領鄉村治理有效的“群眾動員-組織建構”分析框架
第一,群眾動員是貫徹落實群眾路線的核心機制?！皩⑷罕姷囊庖娂衅饋?、并在群眾行動中考驗這些意見是否正確”的群眾路線踐行過程,實質是群眾訴求表達和政黨回應的交互過程[24],核心在于通過組織和動員群眾普遍參與政治生活,實現黨對群眾的領導。由此可見,群眾動員是“干部聯系群眾”的互動過程,構成了群眾路線的核心機制。然而,基層治理實踐中,群眾路線逐漸摒棄了群眾動員,轉而求助官僚體系內的有效動員和行政理性化建設[27],偏離了群眾路線的本質蘊涵,導致群眾淪為被治理和服務的客體,黨群關系處于渙散狀態。因此,黨建引領亟須重新將群眾動員納入群眾路線軌道,在黨群互動中重塑農民群眾的主體性,進而實現鄉村治理效能的提升。
第二,組織建構是有序推進群眾路線的保障條件。“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線,隱含了“政黨領導-群眾參與”的互動結構[28]。其中,基層黨組織作為踐行群眾路線的核心行動者,主要通過組織網絡建設來獲得群眾的支持,并在組織網絡中實現對群眾的組織化動員[29]。由此可見,如果沒有長效且穩定的組織網絡作為結構支撐,黨員干部顯然難以深入群眾。同時,回顧中國共產黨的黨建實踐,可以發現基層黨組織建設目標,不單是組織形態的實體擴張,更是動員農民群眾的能力提升[30]。因此,將基層黨組織建設與黨群互動過程結合起來,既是貫徹落實群眾路線的核心要義,也是黨建引領鄉村治理有效的可行路徑。
綜上所述,黨建引領鄉村治理有效的關鍵在于,要將基層黨建的組織建設和群眾工作方法充分結合起來,通過組織和動員群眾參與鄉村治理事務,推進黨群雙向互動和有效溝通,進而重塑鄉村治理的公共性和農民群眾的主體性。其中,群眾動員和組織建構不僅呈現了群眾路線實踐的完整路徑,也是黨建引領鄉村治理的關鍵路徑。具體而言,群眾動員依托資源鏈接、政黨權威和情感聯結,實現黨員干部“關鍵少數”帶動農民群眾“絕大多數”,**農民群眾主體性困境,是黨建引領鄉村治理有效的邏輯起點。而組織建構依托基層黨組織網絡的縱橫拓展,實現黨群互動的治理結構重塑,為政黨引領下的群眾普遍參與提供結構支撐和組織保障。
(一)研究方法與案例選擇
本文遵循質性研究的分析理路,運用縱向單案例研究方法,對黨建引領鄉村治理有效的實現機制展開分析。為避免研究邏輯存在循環論證問題,本文將在個案研究中結合過程追蹤法的分析思路,即通過對案例過程進行回溯和追蹤來解釋因果機制,以增強案例研究的解釋力[31]。
按照個案研究的典型性原則,本文選擇C村“黨建引領美麗屋場建設”作為研究對象,主要基于以下考量:一是理論契合度。C村在黨建引領美麗屋場建設中,面向群眾利益的群眾動員和群眾工作方法始終貫穿治理的全過程,這為本文從群眾路線視角考察黨建引領鄉村治理有效的實現機制提供了研究窗口。二是案例典型性。C村總面積8.6平方公里,轄27個村民小組,總人口4335人;現有黨員156人,下設4個黨支部,8個黨小組,村支兩委班子共7人。2014年前,C村是一個典型的落后村,在J鄉10個村里排名倒數第一。自2015年以來,C村持續推進黨建引領美麗屋場建設的實踐探索,動員群眾籌資2300萬元、群眾投工投勞5500個,先后完成了14個美麗屋場建設,實現公路硬化入組率100%。C村相繼被評為市級綠色村莊和兩型示范村、美麗鄉村示范村和“五星村黨支部”,以及H省秀美村莊、幸福村、精品村和美麗鄉村建設示范村,并于2021年獲批“第二批全國鄉村治理示范村”。C村從“落后村”到“示范村”的轉變過程,為我們觀察和分析黨建引領鄉村治理有效的實現機制提供了典型經驗支撐。
本文涉及資料主要源于2022年6—7月筆者團隊對C村美麗屋場建設進行的實地調研。調研方式主要是對C村干部、駐村工作隊干部和農民群眾等相關人員進行非結構化訪談。
(二)案例引入:黨建引領鄉村治理的C村樣本
2014年的C村,兼具農業型農村和留守型村莊的典型特征,人口外流明顯,村集體經濟孱弱,鄉村衰敗嚴重。面對村莊內部人心渙散、日益空心化現狀,C村村支兩委決定采用黨建引領下的群眾工作模式,引導村民共同謀劃鄉村發展。
1.直面群眾利益,解決群眾實際需求
群眾利益是群眾工作的出發點和落腳點。村支兩委認為,要做通群眾工作,扭轉村民“等靠要”的心態,讓村民真正自發參與鄉村建設,關鍵是要直面和摸清群眾訴求,解決群眾“痛癢”問題。因此,村支兩委做的第一件事,便是深入群眾發掘和識別群眾需求。當時,村支兩委通過走家入戶和開會兩種形式,搜集了40余條村民最需要解決的急難愁盼的問題,進而發現道路建設、垃圾處理、污水等人居環境問題,是村民特別關切的“痛癢”問題。于是,村支兩委決定以人居環境改善為抓手,開展美麗鄉村建設。同時,在與駐村干部商議后,C村以“尊重自然原生態,保留原汁原味,絕不做形象工程,絕不搞重復建設”為原則,啟動了美麗屋場建設的行動計劃。
調研發現,C村以人居環境改善為核心主題有兩重意圖:一是讓農村回歸到其本質特征。在駐村干部們看來,“農村本身就很漂亮,不需要按照現代化、功能性的城市標準來建設和改造,關鍵是要將環境治理好。我們建設美麗屋場,就是要把農村建設得更像農村”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WY)。二是實現村莊從零開始的發展。在調研中,駐村干部和村支兩委均認為,在產業基礎較差且不具備明顯資源稟賦優勢的情形下,從生態環境改善切入,動員村民共治、共建美麗屋場是振興鄉村的一條可行路徑。
接受訪談的一位駐村干部直言不諱地說,“產業發展不是一個標準化的東西,并非每個村都具備產業發展的條件。當時C村沒有特色和優勢產業,以產業振興帶動鄉村振興是很難的。從生態振興著手,改善人居環境,修建道路,這是村民希望的”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WY)。
2.整合群眾訴求,促進集體共識達成
做通群眾工作,除了要考慮群眾的實際需求,還要充分尊重群眾主體的異質性和群眾利益的復雜性。在開展美麗屋場建設之前,C村主要是通過鼓勵群眾表達訴求,并有效整合多元想法,來扭轉村民“要我建”為“我要建”的心態。
其一,確保村民的知情權,讓其知曉和明晰美麗屋場建設的工作思路以及涉及的權屬問題,主要是通過擺道理、講事實、解疑慮等柔性方式,消除村民顧慮,進而提高村民參與意愿。調研中,C村黨支部的一位負責人說,“其實最初搞美麗屋場建設,村民是沒有概念的。我們就和他們解釋,我們要把池塘搞好,把道路周邊進行綠化、裝路燈,搞一個涼亭、小公園,讓大家歇涼有地方坐……村民們一聽,大概就知道了”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。由于能切實改善人居環境現狀,村支兩委表示絕大多數村民也是理解和支持開展美麗屋場建設的。另外,村支兩委也向村民明確承諾,建設中涉及的無償騰地只是把使用權捐出來,土地的實際產權權屬并未改變,依舊屬于村民。在此基礎上,村支兩委將與村民約定的事項整理成屋場建設約法三章,并引導村民共同簽訂。
其二,向村民征求意見,鼓勵村民參與討論,進而形成具有群眾基礎和可操作性的美麗屋場建設實施方案。美麗屋場建設時,C村事先會借助開會來聽取村民想法,并同村民討論、協商,確保美麗屋場建設的具體工作方案能契合村民訴求。一位駐村干部跟筆者介紹,“在建設美麗屋場時,我們會與群眾商量,讓他們表達想法。我們打算將村民房前的一口塘改造成人工濕地,讓附近污水都流入,進行過濾和沉淀,當時村民大多是不同意的。我們就做設計圖拿給村民看,讓他們知道建成后的效果,同時結合他們的意見進行修改,再張貼效果圖。其實吧,我們弄美麗屋場建設,關鍵要做到真心真意”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WX)。駐村干部提到的“真心真意”,就是要尊重群眾之間的差異性,理解包容群眾的不合理訴求,并通過對話、討論、表達和協商來消除差異和分歧帶來的問題。C村的負責人對此深有體會,“我們建設美麗屋場,要讓群眾能夠接受并自覺維護,不僅要征求他們的意見,還要對他們提出的合理要求予以解決,同時要把不合理要求以及不能采納的道理和群眾講清楚”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。
總之,C村從人居環境改善出發,提出以“小組申請、村民籌資、村組共建”方式開展美麗屋場建設,并在駐村干部、村支兩委和村民充分溝通交流的基礎上,形成了“群眾的事情群眾自己商量著辦,群眾的矛盾群眾幫助解決”的集體共識。然而,要讓每一位村民真正成為美麗屋場的建設者、參與者,還需要依托黨建引領來實現群眾廣泛參與,進而將初步形成的集體共識轉化為集體行動。值得進一步追問的是,C村是如何避免黨建引領懸浮于鄉村治理之上,以及如何解決長期以來群眾主體性缺失和參與困境的呢?本文將基于“群眾動員-組織建構”分析框架對其予以系統剖析。
在進一步的田野調查中筆者發現,為了更好地將黨建引領下的群眾工作模式貫穿于美麗屋場建設和治理的全過程,C村采取了群眾動員和組織建構兩種策略,來確保黨領共治的治理行動生成和治理網絡重塑。
(一)群眾動員:黨建引領下的多元主體參與
鄉村治理主體主要有內生型治理主體和外部型治理主體兩類。其中,內生型治理主體,諸如村干部、在村精英、中堅農民,具備一定的村社權威,是黨和政府在鄉村工作中可重點依靠的群眾基礎[32]。而外部型治理主體,諸如第一書記、駐村干部,以行政嵌入為主,擁有資源整合和策略性動員優勢[33],能推動國家治理需求與鄉村自治要求有效銜接[34]。C村美麗屋場建設中,引導廣大村民參與的核心力量主要有村干部、駐村干部、黨員以及積極村民。在村干部、駐村干部合力引領下,黨員干部、積極村民通過行動賦能釋放主體活力,為“黨建引領+群眾自治”的美麗屋場建設模式創設可能。
1.駐村干部的務實創新與資源動員
相較于村支兩委干部而言,駐村干部政治素質和理論水平更高,具有更強的政策理解能力、把握能力、工作推動動力。C村“美麗屋場”概念提出以及建設思路形成,最初源于兩位駐村干部在理解和把握中央政策精神基礎上的創新倡議,并得到了N市主要領導的高度認可和大力推廣。C村在相關駐村干部的帶領下,堅持務實創新的理念,發揮政策創新的銜接作用,動員村支兩委持續推進美麗屋場建設。
第一,務實創新的理念集中表現在,駐村干部是在充分考慮C村現實發展處境與現有條件基礎上進行的創新。比如,駐村干部在人居環境改善中,充分借助自然條件和地理優勢來打造人工濕地,對村莊內的污水進行集中處理。正如一位駐村干部所言,“我們建設的這些(污水治理)設施,都是利用地理優勢,讓水自上而下地流。這就是我們經常說的,土里土氣,接地氣”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WX)。同時,駐村干部也會進一步升級創新思路。例如,在污水治理設施取得初步成效基礎上,駐村干部把污水治理和景觀打造融合在一起,使得治理既具備環境治理效應,也具有生態景觀效應。
第二,駐村干部通過政策鏈接與資源銜接爭取村支兩委的通力配合和村民的廣泛認同。在推進美麗屋場建設過程中,駐村干部與村支兩委跳出了“干部干,群眾看”的窠臼,達成了“村民自治、政府引導”而非“政府主導、村民參與”的創新共識,讓村民回歸鄉村治理的主體地位。為了讓這一共識落地,駐村干部充分利用自身所學習掌握的知識,吃透、領悟中央政策精神,并結合C村實際進行本土化落地和轉化。正如駐村干部所言,“美麗屋場的概念最早是******在浙江視察時提出的。N市委書記捕捉到了這個信息,就鼓勵開展美麗屋場建設。但是具體如何開展,是沒有概念的。我和W主任在這里駐村時,就經常一起琢磨和討論如何走在政策前面,將美麗屋場概念落地,并推動C村開展美麗屋場建設”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WY)。也正是因為駐村干部的持續創新,C村較早享受到政策福利。2019年N市所在的C市出臺了美麗屋場建設項目,C村剛好符合專項資金申請條件。同時,駐村干部也充分利用其掌握的資源,為美麗屋場建設爭取到其他專項資金支持。
2.“村兩委”的思想引導與政治動員
C村“美麗屋場”建設持續推進也離不開想要改革創新的村干部。村干部擁有內部信息優勢,能搭建起外部幫扶力量與內部村民的橋梁。在“美麗屋場”建設過程中,駐村干部的創新理念之所以能夠落地,廣大村民之所以能夠自發籌資籌勞、無償騰地拆墻,屋場建設全過程之所以能夠做到共建共治,都離不開村支兩委的思想引導與政治動員。
通過愿景引領做通黨員干部內部的思想工作。黨員是村干部與村民之間的溝通者。一方面,他們具有較高的政治覺悟,擁護國家政策;另一方面,他們長期生活在村中,洞悉村民的實際需求。因此,村支兩委在跟進和推進美麗屋場建設之前要與黨員進行溝通。同黨員商量、聽取黨員意見,一是有利于更為全面摸清村莊實際情況,二是通過賦予黨員更充分表達意見的權利,爭取黨員的認同和支持。C村F書記談到,“美麗屋場建設,黨員的作用是最大的。建設美麗屋場前,我們會先和組上的黨員商量,爭取他們的支持,同時詢問他們組的情況,比如,能籌多少資金,騰地是否存在問題,群眾思想工作難度如何。如果黨員有把握,那建設就一定沒多大問題”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。
通過政治動員引領村莊全體黨員成為美麗屋場建設、后期維護的主體力量。“火車跑得快,全靠車頭帶?！睘榱藦V泛動員村民自發參與美麗屋場的共建共治,C村樹立了“一切工作到支部,一切舉措到小組”的鮮明導向。進而村支兩委發動黨員在美麗屋場建設中積極開展聯戶幫扶活動,有序引導黨員在建設后期自覺承諾和主動認領公共區域的維護、監督。正是借助持續有效的政治動員,充分激活了黨員的身份意識和主體性,使黨員從“無為”變“有為”、從“小為”變“大為”。
3.黨員、積極村民的示范帶動與情感動員
黨員和積極村民的示范帶動對組織和動員村民廣泛參與、有序推進工作開展尤為重要。主要體現在以下兩個方面:一是在美麗屋場建設中,尤其在動員村民籌資籌勞、無償騰地、拆墻拆違等具體工作中,黨員干部確實發揮了示范帶頭作用。例如,C村流傳的“墻內墻外都是自己家”的故事,就是一個黨員干部發揮帶頭作用的典型事例。調研發現,C村在建設鳥窩山美麗屋場時,由于村民住房之間砌筑了圍墻,影響村戶出行道路。該區域的支部書記YZQ為了將村戶之間的道路連通,帶頭拆除了自家院墻。F書記對此深有感觸,“當時他妻子不肯拆,他就給妻子做思想工作,‘咱們這個圍墻建起來,家就這么大,如果把圍墻拆了,墻內墻外都是自己家,滿眼望去都是景,不要局限在這個小家的概念’。在他的帶領下,全組黨員開始帶頭拆自家圍墻,后來帶動了全組村民自愿參與進來”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。二是在美麗屋場后期維護中,黨員干部同樣起到了示范帶頭作用。例如,美麗屋場建成以后,公共區域的維護,C村采取了“黨建引領下的自行認領”方式。起初是黨員自行認領公共區域的維護,承諾每年為屋場做一件事情。在黨員示范帶頭下,不少村民也開始自發認領公共區域的衛生和維護。除此之外,農村本身是一個熟人社會。黨員和積極村民長期生活在村莊內,能夠利用熟人社會的情感溝通和協商進一步獲取普通村民的認同。在美麗屋場建設中,黨員和積極村民通過拉關系、講情感等具體方法,與其親戚、朋友以及鄰居進行溝通,進而獲取他們的支持、動員他們廣泛參與。
綜上,在美麗屋場建設中,C村依托高水平的黨建,吸納多方利益訴求達成共識,形成駐村干部、村支兩委、黨員、積極村民等多元主體的有機聯動。正是這種黨的意志、行政意志、村民意志在村莊治理過程中的有效對接,使得C村的美麗屋場建設充滿能動性。同時,這種“頭雁(駐村干部、村支兩委)”領航、“新雁(黨員、積極村民)”同航的互動格局,充分發揮了黨的領導核心作用、黨員和積極分子的示范帶動作用,最大限度動員了村民廣泛參與,為黨建引領多元主體有效參與創造了可能(圖2)。
圖2 美麗屋場建設中群眾動員的實踐路徑
(二)組織建構:黨建引領下的治理網絡重塑
集體行動生成和治理網絡重塑,二者共同構成了黨建引領鄉村治理有效運轉的基礎要素[35]。C村直面群眾利益、整合群眾訴求,強化黨的領導核心作用,激活黨員和積極村民的示范帶動效應,促成了黨領共治美麗屋場建設的集體意識和集體行動生成。同時,為了確保黨領共治美麗屋場的常態化運作,C村依托黨的組織網絡,通過自治單元下沉機制和自治組織培育機制,形塑了一個黨與社會有效互動、黨群密切聯系的鄉村治理網絡。
1.縱向下沉自治單元,實現黨領共治的組織再造
創建以屋場理事會為核心的村民自治組織,作為美麗屋場建設的具體載體。這是C村駐村干部和村干部共同協商推出的一個創新舉措,目的是在治理資源和時間精力有限的情況下,保證村民長期深度的可持續參與。在第一個美麗屋場建成以后,駐村干部和村干部基于對新情況新問題的研判,意識到要讓美麗屋場真正成為黨建引領、村民主導的產物,需要新的黨領共治的組織載體。于是,從第二個美麗屋場建設開始,駐村干部和村干部引導村民成立屋場理事會,為村民“共商、共建、共治、共監、共享”提供活動領域。具體而言,屋場理事會主要負責如下事項:一是項目建設前,組織村民開會,讓村民充分表達想法和需求;二是項目建設中,負責監督施工進度、質量以及籌款明細,同時向上傳達村民訴求;三是項目建設后,牽頭帶領村民進行屋場的日常管理和人居環境維護。
實踐表明,C村屋場理事會確實以一個群眾主導的自治組織在持續運行。駐村干部WY對此深有體會,“屋場理事會的成立,真正讓美麗屋場建設成了一個由群眾自發或者說以群眾為主體的模式”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WY)。屋場理事會的鮮明群眾性具體體現在以下三方面:第一,美麗屋場是根據村民居住特征以及地理條件設立的自然村,以三個或者三分之二個村民小組為單元規模。屋場理事會則是以自然村為載體,建立在村小組基礎上的自治單元。第二,屋場理事會的理事為5～7人,主要由村民推選產生,大多是村小組長、黨員、有威望人士、有財力的企業家、有一定知識的離退休返鄉人員以及優秀婦女代表。這些理事會成員通常具備一定的村社權威和組織動員能力,有能力和意愿參與村級事務,是村民自治能夠有效運作的權威基礎。第三,屋場理事會主要通過村民自治的運作形式開展美麗屋場的建設和維護。作為鄉村社會內部的一種村民自組織形式,屋場理事會的實質是將黨建單元和自治單元雙重下沉到“屋場”,即下沉到距離村民最近的村小組以及生活單元。
總之,屋場理事會的成立,重塑和調適了黨領共治美麗屋場的治理網絡。在“村黨支部-屋場理事會-村民”的治理結構下,屋場理事會不僅成為黨組織聯系村民的關鍵節點,也為村民長期參與、良性互動提供了組織載體和協商平臺。
2.橫向培育新型組織,實現黨領共治的組織聯結
C村根據美麗屋場常態化治理需要,以現有組織實體為基礎,積極培育“兩會一隊”等新型自治組織,與村黨支部、屋場理事會形成互動、聯合與合作,進而在橫向上實現黨領共治的組織聯結。
第一,基于村內已有組織現狀,C村依托老年協會和婦聯的組織體系,進一步推動以老人、留守婦女為節點的社會組織網絡再造。在原有村委會、屋場理事會兩類組織的基礎上,一些諸如老年協會、婦女協會等新型社會組織,加入了美麗屋場管理維護的組織網絡。老年協會成員主要由老黨員、老工人、老教師、老退伍軍人、老退休干部組成。在美麗屋場的管理維護中,該協會會同屋場理事會和婦女協會,一起參與屋場人居環境衛生的評比和監督。C村的負責人告訴筆者,“老年協會最初是一個退休支部轉變而來的,主要包括老教師和在外工作退休的返鄉老人”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。
第二,引導村內的熱心村民成立屋場新時代文明志愿服務隊。志愿服務隊主要開展以下事項:一是組織和開展公益活動,向村民宣傳美麗宜居、綠色生活、垃圾分類等觀念;二是幫助屋場內的村民解決日常生活中的難題,協助屋場理事會進行屋場的日常管理和公共區域的維護。總之,C村以老人、留守婦女、熱心村民為基礎進行組織網絡再造,實現了黨領共治的橫向組織拓展。同時,C村實踐表明,村務活動的有效組織化和日常生活化,可以促進積極村民參與鄉村治理的常態化。
綜上,C村以屋場為單元的縱橫組織再造,調適了原有村委會-村小組-村民的治理結構,形成了一核(黨的領導)-兩層(行政單元、自治單元)-多元(村委會、屋場理事會、“兩會一隊”自治組織)的新型治理結構,為黨建引領多元主體參與美麗屋場建設提供了常態化運作的組織基礎(圖3)。
圖3 美麗屋場黨領共治的治理結構
C村實踐表明,黨建引領是沿著群眾路線的實踐軌道,通過面向群眾動員的行動賦能和社會共治的結構賦能,為鄉村治理有效運轉提供穩定的治理動力。進一步研究發現,在黨建引領鄉村治理的具體實踐中,基層黨組織、基層行政干部通過“找回群眾”來克服鄉村治理中“去政治化” “過度行政化”和主體性缺失等弊病,進而以“雙向賦能”釋放鄉村治理效能,形塑鄉村治理有效的韌性機制。
(一)找回群眾:黨建引領鄉村治理有效的歸位邏輯
找回群眾是黨建引領鄉村治理有效運轉的前提基礎和必要條件。近年來,鄉村社會變遷和治理轉型所誘致的公共性流失和主體性缺失問題,制約著鄉村治理效能的有效提升。針對這一現狀,以基層黨建帶動鄉村治理效能提升已成為鄉村振興的路徑選擇。然而,當前黨建引領鄉村治理實踐和既有研究,大體遵循著組織本位的基層黨建轉型,強調通過黨的組織形態擴張和制度建設來提升鄉村治理效能,忽略了鄉村治理的群眾性和鄉村社會的生活性,導致黨建引領懸浮于鄉村治理之上。C村黨建引領美麗屋場的實踐探索,以回歸群眾本位的農村黨建創新,為黨建引領鄉村治理有效提供了一種可行路徑。
從C村的實踐探索過程來看,回歸群眾本位的農村黨建,實質是通過重塑群眾路線和群眾工作機制而走向“在地化”和“情景化”。其關鍵在于,以直面群眾偏好的生活治理訴求激活農村黨建,然后將農村黨組織的政治引領和黨員干部的示范帶動置于聯系和動員群眾的具體實踐過程之中,讓群眾真正成為美麗屋場建設的責任主體和行動主體,從而有效提升鄉村治理的效能。究其本質,這是一種黨通過找回群眾來消解關系邊緣化和治理懸浮化的“歸位邏輯”,具體體現在以下兩個方面:
“找回群眾”核心之一是重塑農民群眾的主體性,并以行動的主動性激活治理的主體性,克服“集體行動困境”。C村通過重拾“從群眾中來、到群眾中去”的工作方法,重建農民群眾的主體性。一方面,村支兩委既直面群眾偏好的生活治理訴求,又充分尊重群眾主體的異質性和群眾利益的復雜性,形成具有群眾基礎和群眾觀點的可操作性行動方案,正所謂“從群眾中來”;另一方面,通過黨建引領強化政黨的領導核心作用,激活黨員的政治覺悟和積極村民的組織動員能力,進而借助黨員和積極村民的社會關系網絡激發廣大群眾的參與動力,最終讓群眾成為美麗屋場建設的責任主體和行動主體,而非置身事外的旁觀者,可謂“到群眾中去”。一位駐村干部對此深有體會,“在美麗屋場建設的時候,我們跳出了‘群眾看、干部干’的這個想法。讓村民參與進來,其實就是要激發他們的內生動力和積極性。村民是很好說話的,思想單純質樸,在建設過程中結合他們的想法,他們在參與過程中就會有成就感、獲得感,群眾也就愿意參與后期的長效運行管理和維護”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部)。因此,找回群眾的實質,是讓村民重回鄉村治理的中心,并在黨群互動中收獲更飽滿的獲得感和效能感,進而轉化為參與的主動性,并激發主體性。
“找回群眾”核心之二是找回治理技術賴以運行的基礎性規范和應有的政治原則[36],扭轉鄉村治理“去政治化”局面。C村通過“從群眾中來,到群眾中去”的工作方法,不僅重塑了村民主體性,更為重要的是拓展了農村黨建的實踐空間,把基層干部從泛濫的形式主義、文牘主義中解放出來,深入農民群眾的現實生產生活,回應和解決農民群眾痛癢的現實問題,進而在常態化互動中密切黨群關系、干群關系。恰如C村黨支部負責人所言,“要讓群眾積極參與,也必須承諾群眾、走進群眾。村干部天天坐在辦公室,或者怕曬太陽、怕做事、怕與群眾交流,事情是做不好的。群眾打電話給你,有訴求,要上門去解決。有些問題可能群眾也知道不好解決,但是我們去了,和他交流了,他心里也是舒服的。群眾工作就是這樣的”(訪談記錄:20220616-C村黨總支副書記FQ)。
(二)雙向賦能:黨建引領鄉村治理有效的互動邏輯
雙向賦能是黨建引領鄉村治理有效的關鍵支撐。C村黨建引領美麗屋場建設的核心是通過回歸群眾本位的黨建引領再造鄉村治理的政治基礎,重塑農民群眾的主體性。而鄉村治理效能的生成和釋放,關鍵在于以黨建引領為核心、以村民參與為主體、以美麗屋場為抓手的鄉村治理體系,實現了“政治力量-行政力量-自治力量”三者之間的有效互動,以及“行政助推自治”“政治引領自治”的雙向賦能。
一方面,行政助推自治集中表現為行政力量在治理中主要扮演“助推者”的角色,為村民自治有效運轉注入活力要素,推動村民自治由外部塑造向內生發展轉變。本案例中,駐村干部作為行政主體,從“黨建引領+群眾自治”常態運轉的需求出發,積極且適時介入,引導村民成立屋場理事會,并為自治注入物質、組織、程序、規則、權威等要素,進而助推自治要素在鄉村社會土壤中根植生長。正如駐村干部WX所說,“政府只是起引導或指導的作用。我們作為政府人員,主要是把中央政策文件精神吃透,告訴他們有哪些好的政策。啟動美麗屋場項目,是他們開組長會、屋場理事會確定下來之后,我們再向上邊爭取部分資金”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WX)?？梢?行政助推自治可以理解為行政賦能自治,而非行政干預自治,更非行政控制自治。
另一方面,政治引領自治突出表現為基層黨組織發揮政治引領作用,以組織化形式激活和調動村莊潛在的治理力量和治理資源,確保“黨建引領+群眾自治”的治理空間縱向和橫向拓展。案例中,村支兩委通過政治動員和思想引導,激活黨員身份意識和村民主體性,并將村內的一些剩余社會資本盤活。例如,將長期在村生活的老黨員、老干部等老年精英組織起來參與美麗屋場日常治理。在這種組織動員過程中,既構建了以村民為基礎的治理資源,又鍛煉了黨員干部的治理技能,同時還培育了村民的主體性意識。因此,政治引領自治的關鍵在于以組織化方式盤活村內各方力量,并在組織框架內確立村民的主體地位,同時賦予新型組織必要的自治權。
總而言之,基層黨組織和基層行政以賦權增能的方式將黨員、鄉賢能人、積極村民吸納到鄉村治理體系內部,形成以黨的領導為核心、政府主導為基礎、村民自治為主體的鄉村治理格局,進而激活和挖掘鄉村社會的自組織意識和能力。與此同時,在政治與行政雙向賦能村民自治過程中,鄉村自治組織利用自身所具有的地方性知識與熟人社會資源,喚醒村民的主體意識,推進村民自治與黨群共治體系的構建,形成鄉村治理效能生成所需的治理空間,進而實現村民自治組織對基層黨組織、基層行政力量的反向賦能。本案例中,反向賦能也有雙重表現:一是鄉村自治組織發揮著彌補作用,將基層干部從復雜瑣碎的鄉村事務中解放出來,以便有更多的時間和精力探索基層治理創新。例如,在駐村干部WY看來,“屋場理事會成立后,就承擔起美麗屋場全過程的管理工作。他們負責上傳下達,與群眾溝通,收集群眾的想法和意見。也正是因為他們充當著橋梁和緩沖作用,把我們干部解放出來了,使我們能夠集中精力和時間來進行創新”(訪談記錄:20220616-C村駐村干部WY)。二是基層黨組織、基層行政力量能夠通過鄉村自治組織的紐帶作用有效回應村民的多元價值和利益訴求。
(三)找回群眾、雙向賦能與韌性機制的生成
通過對C村“黨建引領美麗屋場建設”的案例深描,我們發現,在國家基礎權力向下擴張和鄉村社會流動性日益增強的時代背景下,通過找回群眾即重塑農民群眾的主體性,并依托“政治引領自治、行政助推自治”的雙向賦能,有效激活鄉村社會自身的治理效能。正是通過找回群眾和雙向賦能的有效銜接,形塑了黨建引領鄉村治理有效的韌性機制。在“黨領共治”的治理格局下,韌性機制意指基層政權組織通過回歸群眾本位的基層黨建創新,形塑一種調適有度、靈活可控的韌性治理結構,來維系和均衡國家與社會關系的治理機制。
在黨建引領鄉村治理的實踐中,鄉村治理有效的韌性生成本質在于:一方面,通過找回群眾機制來構筑鄉村治理有效的主體韌性。找回群眾機制既包括重塑農民群眾的主體性,也包括重構技術治理的社會基礎。其核心是要在動員群眾廣泛參與村莊公共事務的過程中,賦予其利益表達和行動開展的彈性空間,激活鄉村社會的內生動力和自組織意識。另一方面,充分運用政黨的組織動員能力和政治引領優勢,依托雙向賦能機制來強化鄉村治理有效的結構韌性。政治與行政的雙重賦能需要在尊重鄉村社會的內生秩序和農民群眾的自主選擇基礎上,以放權增能的方式提升鄉村社會治理效能,進而在政黨與鄉村社會之間形塑一種良性互動和穩定可控的治理結構。依托找回群眾和雙向賦能的雙輪驅動,強化鄉村治理的主體韌性和結構韌性,是基層黨建持續推進鄉村社會有效運轉的基本要義。
本文以C村“黨建引領美麗屋場”為例,從群眾路線視角思考和挖掘黨建引領鄉村治理有效的因果機制。研究發現,執政黨是在重塑面向群眾利益和生活治理的群眾路線基礎上,將農村黨建的實踐空間深入農民群眾的現實生產生活,通過群眾動員和組織建構兩種手段,為黨建引領社會共治的集體行動生成和治理網絡再造提供穩定的治理秩序。然而,要使農村黨建與鄉村治理實現有效融合,進而帶動鄉村治理效能提升,需要黨建引領的韌性機制來持續傳遞內驅力(圖4)。
圖4 黨建引領鄉村治理有效的韌性機制
一是找回群眾機制。作為基層政權代理人的村支兩委和駐村干部,憑借其獨特的政治引領優勢和組織能力,激活黨員的政治覺悟和積極村民的動員能力,進而借助黨員和積極村民的社會關系網絡撬動廣大群眾的參與動力,實現農民群眾主體性的重構和激活。這種找回群眾機制體現了一種歸位邏輯,是建立在農民群眾主體性基礎上,通過激活鄉村社會內生動力,強化鄉村治理有效的主體韌性。
二是雙向賦能機制。政治和行政的雙輪驅動為鄉村社會內生動力的有效釋放和治理結構韌性的持續生成提供“活力源”。行政力量適時且適度介入,為自治有效運轉注入活力要素,實現自治的外部驅動向內生發展轉變。基層黨組織以組織化方式盤活村內新舊力量,在組織框架內確立村民的主體地位,同時賦予新型組織一定的自治權。這種雙向賦能機制反映的“行政助推自治、政治引領自治”的雙重驅動邏輯,不僅在尊重村民主體地位基礎上激活了鄉村社會的自組織意識和能力,也反向鞏固了基層政權的合法性、穩定性[37]。
本文的邊際貢獻主要體現在以下三方面:一是擴充了基層黨建與鄉村治理研究的分析視野。群眾路線視角的切入,突破了既有研究重黨建引領輕鄉村治理的局限性,提供了重新審視基層黨建創新的視野,即回歸關切群眾利益、直面生活治理的群眾路線。這是基層黨建在組織建設之外尋求深度融入和有效推動鄉村治理的一條創新路徑。二是進一步揭示了“黨建引領”的時代內涵和實踐路徑。在治理有效的目標導向下,黨建引領要在“組織”引領中增進對農民群眾的“動員”引領,通過激活鄉村治理的內生動力,確保多元主體的有效溝通,實現治理效能的穩步提升。這意味著,政黨在以組織建設統合鄉村社會治理的基礎上,還需繼續下沉和落實聯系群眾的機制和載體。從C村的微觀經驗來看,群眾路線、群眾動員和組織建構為“黨建引領”提供了具有可操作性的方法和路徑。三是區分黨建引領與政府主導的作用機制差異。相較于政府主導的行政化治理,“黨建引領+群眾自治”的治理模式更具有貼近群眾、回歸社會的治理優勢。這一治理模式沿著群眾路線的實踐軌道,通過找回群眾和雙向賦能兩大機制相互配合,將政治動員延伸至群眾動員,將組織覆蓋轉化為組織培育,促進了政黨權威性、農民群眾主體性、鄉村社會公共性的再生產,提升了群眾的政治參與感和治理效能感,實現了黨建引領鄉村社會的有效運轉。
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